□ 成都恒沣建设项目管理有限公司 曾 知

【摘 要】本文就PPP模式在发展中存在的理论与实际疑问，诸如为什么要做PPP、怎么做PPP、合作方式、信息对称、法律支撑等问题提出了个人的分析与看法。

【关键词】PPP模式；合作方式；信息对称

PPP即是Public—Private—Partnership 三个词首字母的简称，首先Public意思是指政府的、公共的；Private是私人的，在中国被引申为除政府和与政府脱钩的国有平台或企业的，在这里因为包括国有和私人两个层面，因此这即是与国外PPP不同且演化了的地方；Partnership则指的是合作。

合作就是一种伙伴关系，不同我们传统意义上的甲方乙方的关系，也不应该是纯粹的政府与企业之间的关系，因此不难看出在现行PPP项目模式没有上位法的情况下，这种合作伙伴关系还没有得到真正法律意义上的保护。故最高法对PPP合同产生的纠纷还界定在行政诉讼这个政府相对强势的范畴，显然这是不妥当、也是不合适的，这也是目前PPP项目存在的风险之一。当然这个问题我们相信在一定时间内可能会得到解决，但在今、明两年报请人大审议的目录中是没有出现的，财政部前不久也刚出台了一些条文，也处于实践和探索阶段，各地实际落地的项目并不是太多，矛盾没有得以明显的显现，因此财政部发布的文件在实际运用中也在经过碰撞实践过程。

推动我写这点感想是因为今年上半年我对PPP刚开始的认识和南开大学PPP研究中心执行主任王树海教授的口中听到了和我同样的声音：PPP在中文里和“骗”有谐音关系，我感觉PPP的模式似乎像是合作双方或多方有着“骗”这么一种关系。但近段时间我更深刻地去思考PPP模式，有了些新的感想，在此不妨抛砖引玉，供大家探讨。

首先，我在思考为什么北、上、广、深前期基本上不做PPP项目呢？经过对它们的财政状况分析发现，他们根本就不差钱，是他们不需要做PPP项目模式，其财政运营支付能力足够强，在表内负债还比较低。不像有的城市，其表内负债已高达200～300%,甚至更高，按美国人的方式就是这些负债率特别高的城市的地方政府就像电影明星斯瓦辛格主政的某个州政府一样，应该破产了。因此中央政府大力提倡搞PPP，是针对地方政府没有钱的，其表内负债很高或较高的地方，对于有钱又有能力的地方可能就不一定有必要去推行PPP模式。再后来想想成都地区似乎也没必要搞，因为我们这个地方政府财政收入还是很高的，我们是GDP万亿城市，每年政府的收入是很大一个数字，只要会管理自己的钱包，可能也够用了，没有社会资本的参与仍然是可以搞得很好的。

于是我们就可以认真去想想对于没钱的地方政府，他们怎样来搞地方的基础设施建设，怎样来跟上发展的步伐？可能只有搞PPP模式才能让这个地方债务不至于太高的同时又能得到地方的发展机会，那就得去通过P（合作），就像一个家境不太好的男青年一样，到了该找媳妇的年龄总不能说就不结婚了吧？所以哪怕是去“骗”（说些善意的谎言），我想也不失为一种办法（因为没有比这更好的办法了），就像恋爱、耍朋友，好像不“骗”就到不了手一样（这里说个笑话）。到手了对它（她）好一点就行了，要让它（她）能活，好好的活，“骗（P）”才是成功的，才是善意的。因此我认为在特殊的时间里，特定的环境下，PPP建设模式是一种完全可行的模式，也不失为一定好的建设发展模式！

PPP项目要怎样去做才能真正落到实处呢？试想：A和B是可能发展的一种亲密的合作伙伴（恋爱）关系，如果其中一方太强势，心态不能适应当下形势及非己方诉求，也不能解决合作（恋爱）双方当事人各自的心理保底要求，那这场合作（恋爱）的开始就一定夭折。但是，谁能保证夭折后的新的潜在合作方（新的恋爱对象）进行重新谈判一定就是双方都满意的呢？因此在PPP项目的设计、摸底、谈判与磋商过程中各方都要确保既能保证自己的利益诉求，也要能确立对方的合理利益基础，这一点是一个PPP项目能否落地的核心问题所在。

通过PPP建设，我们设想一下相应的格局，这里先回顾一下历史，在中国的住房制度改革前，城市居民的住房一般由单位分房或公租房来解决住房问题，但那时候条件是很差的，几家人共用一个厨房，一个厕所（我认为那时的厕所还不能称卫生间，因为它基本没有卫生功能），三代人住在一起的现象比比皆是，条件比较艰苦。我们改革开放的总设计师小平同志，为解决经济发展，提高中国人的生活水平，确立了让一部分人先富起来的思想基础，在解决住房问题上经过多次调整，把职工住房基本市场化了。

由于房价和职工短期收入始终倒挂，加之人们改善居住的愿望又十分迫切，因此引入了按揭购房模式，按揭购房这种方式改变了大多数中国人的生活，解决了大多数人短期内的住房需求，当然也是让大多数人的生活质量变得高了很多，至少从现象和表面上看是这样的。同时也大幅提升了国民经济的发展，后来引入的按揭购车等等，实际上和我们现在提倡的PPP建设模式有很多相同和想通的地方。我们可以理解为是地方政府为了公共利益和发展向社会资本的一种按揭形式，因此我们深入分析至少有这几方面的好处：

1. 首先是解决了地方政府缺乏资金搞基础设施建设和公共服务项目的难题。

2. 解决了各级政府账务上的表内负债问题，也就是政府不能破产的问题。

3. 让地方政府在当下缺乏资金的情况下，先“富”起来，这个富更多的就是地方必须要的发展。

4. 提前搞活了经济，使得地方发展得到了提前。

5. 解决了同时期的部分就业问题。

6. 增加了地方与中央的财政收入。

由此可见，PPP建设在地方政府当下财政支付能力有限的情况下，是一定应该去推动的一种行之有效的好办法。

目前PPP建设可能面临的问题：

首先：是缺乏上位法的问题，就眼下来看1-2年内是没有出台的可能，尽管财政部相关专家正在起草，但因为在中国目前对PPP的定性及中国本身的经济结构形式上来看，可能出现的问题和国外成熟的模式还有很多的区别。主要在中国不是一个私有制经济形式的国家，和国外完全私有制经济下的PPP模式显然会有太多不同的地方。我们现在所见到的PPP项目，绝大部分都是所谓央企、国企在参与，而真正的民营经济参与的很少，这其中的原因并不是民营经济不想参与，更多的是参与不进去。因此在很多PPP项目的设置上，多方所考虑的更多是先如何落地，是否真正认真地去算账。那这里面我们就不难想象未来可能会出现的各种违约现象，绝不会只是偶然的个别现象，如果出现大量的违约现象发生后，不都是国家的吗？谁会来收拾摊子？还不都是所谓的国家来收捡残局，因为这些项目都是公共或公益性项目。

因此我认为，还是应该真正引入民营经济，先好好算账，账算好了，事也就做成了，否则就算事做了，可能结果还是不好的。那么在这一点上，尽快出台上位法，是更能推动PPP建设的实务性工作，也是和当下提出的依法治国相融合的。

其次是应尽快落实主管口径的问题，目前PPP项目是发改和财政两个部门都在管，之前争论还更多，目前好像已有一些分工。发改管前期立项，财政主要管财政支付能力方面的问题，这样似乎都该管了，像这种多头管理对解决问题有一定的局限性，不一定是个好办法，好模式。所以，国家能尽快统一各方思路是最好的。

再则，我们的政府应重点监控和把部分有代表性的PPP项目模式作为指导性案例加以引导推广，这样就能对地方性PPP项目起到一定的示范作用，从而促进更多的地方性PPP项目真正落地。

最后，应尽快建立相对对称的信息平台，信息对称是相当重要的。在现阶段的PPP模式中，大多是某些个人通过某些认识的熟人引见，美其名曰叫整合资源，实际上用民间俗语叫“穿穿”。我们看到的也的确有人是通过中间人不停地去中间穿、去引，而落地了部分的PPP项目。这说明公开、透明的信息平台非常重要，这种平台的搭建不是个人能做到的，需要政府统一协调运作来搭建，信息才可能是公开和对称的。而有意参与的社会资本仍然可在平台上获取相应的信息，参与到选择谈判中去，通过这种优选谈判的方式择优选取参与者也是竞争的一种方式。当然在具体的实施细则中应有很多的细节约束才能体现出相对的公平原则，我想PPP的发展思路也是可以沿此去拓展的。

因此，建立一套相对对称的信息平台才真正可能让PPP项目落地有声，同时在可能的情况下对大型项目应该采取单元式划分原则，这样可以引入更多的参与者，加强参与者的竞争，最终引入对政府更有利的社会资本，从而更有利于PPP模式的探索与发展。