PPP项目工程造价管理难点与突破
吴绍康
（四川开元工程项目管理咨询有限公司，四川 成都 61000）
摘 要：PPP（Public-Private Partnership），即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。经过2014年至今的快速发展阶段，PPP模式已成为我国基础设施及公共服务领域建设主要采用的模式，但在过程中也暴露出很多的问题亟待解决。本文就PPP模式对工程造价管理方面带来的难题作出了简要分析，并提出了解决对策，供造价人员参考。
关键词：PPP；工程造价；管理；难点与突破
一、PPP项目简介及现状分析
PPP（Public-Private Partnership），即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。对于PPP的发展历程众说纷纭，有三个阶段，有五个阶段的，但大家有一个共识，即是从2014年开始PPP进入了前所未有的爆发阶段。十八大提出了让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，同时，中国城市化经过十多年的高速发展，在取得卓越成就的同时也出现了大量的问题，地方政府负债率过高并在不断增长；环境问题日益突出，但治理需要大量资金。基础设施项目的建设仍任务艰巨且刻不容缓，在此种社会背景下，PPP项目如雨后春笋般在全国各地生根发芽，并快速发展。
PPP项目使社会资本最大程度地参与到项目的建设、运营等全过程中来，优点便是在政府与社会资本方之间合理分配风险。政策、法律法规、行政审批等风险由政府方承担；融资、建设、运营等风险则由更具有控制力的社会资本方承担；不可抗力风险由双方共担。从一定程度上来说缓解了政府的资金压力，且社会资本方的先进技术及优秀管理经验提高了公共产品的供给效率，社会资本方在此过程中获得合理的利润，从而达到了双赢的目的。从表面上来看，PPP模式确实是解决目前发展问题的有效方式，各地政府牢牢抓住这一契机并发挥其最大功效，大力发展。财政部于2016年2月正式公布了PPP综合信息平台项目库，并于每个季度公布项目库签约落地情况季报。截至2016年12月底，财政部入库项目11260个，入库项目金额达13.5万亿。
任何事情都有双面性，PPP也同样如此，有好的一面也有不利的一面。目前PPP项目主要依靠财政部门或者发改等部门所颁布的政策性文件作为指导依据，这些政策性文件法律层级较低，往往是出现一个问题或者解决一个问题就发一个文件，缺乏整体把控的思路，另外各文件之间仍有相互冲突的规定，在实施过程中感觉难以适从，且根据自己的理解很可能出现不规范的操作。这些不规范的操作会对后期的工程造价管理带来新的难题，要想找出解决的途径，我们不得不分析目前PPP项目存在的问题。我认为目前PPP项目主要存在以下几个问题：
（一）目前指导PPP项目的法律文件主要为部门规章、规范性文件等，法律层级较低，文件层出不穷，更新较快，且各个文件之间对某一问题的解释具有冲突，因此各地方政府的操作五花八门。
（二）PPP项目实施方案质量参差不齐，可操作性不强，关键核心问题仍需由PPP项目合同加以约定。但PPP项目合同内容较为宽泛、可操作性不强，针对实施时的细节问题约定不全。
（三）为了节省前期工作时间，尽快使项目落地实施，部分地区往往不按照规定流程操作，使得项目前期论证不充分。某些不适宜采用PPP模式实施，或者不是那么迫切需要采用PPP模式实施的项目往往半途而废；前期工作实施了绝大部分但是项目被叫停的状况时有发生。
（四）由于PPP模式在我国还处于初级探索阶段，执行完成的项目少之又少，无成功的经验可寻，且PPP项目的合作周期较长，往往涉及建设期、运营期、移交期各个阶段，对于未来可能产生的风险预见不足或者说根本没有意识要防范未来可能发生的风险，同时也由于这些不确定性，政府对于合同的管理比较淡漠，很多问题约定不明。为了使项目落地尽快进入执行阶段，往往采用边做边谈、边做边解决纠纷的方式，使得很大一部分的PPP项目在实际操作过程中纠纷不断，加大了政府的管控难度。
以上是目前PPP项目在实施过程中存在的主要问题。工程造价管理的主要目的是成本控制，而成本控制的首要阶段是合同订立。合同条款的设置在很大程度上决定了一个项目的初始价值目标，比如我们按照施工承包模式、计价依据、工程量计算原则、工程变更处理原则等等，合同条款的约定都与最终的项目总投资具有深刻的联系。
二、工程造价管控的难点
针对以上现状，我认为PPP项目的工程造价管控难点主要有两点。一是合同的管理，二是建设过程的监管。
（一）PPP项目合同的管控难点
在实操过程中，PPP项目合同管控的难点主要有以下几个：
1、在政府与社会资本方的合作过程中，根据相关文件的规定，PPP项目合同作为整个合同体系的核心，在采购阶段选出中选社会资本方以后即需签订。但PPP项目合同作为纲领性的合同，并不能包治百病，就目前大部分的PPP项目合同而言，对于项目建设、运营过程中的细节问题并无过多涉及。这些细节问题需要在后期另行签订补充协议加以约定。我们知道，在PPP项目中，中选的社会资本方可能并不是一个具有施工能力的施工方，很可能只是一个具有投资实力的投资方，而政府方更不是一个具有较好成本管理经验的甲方，所以补充协议内容的质量就不得而知。
2、在政府与社会资本的合作过程中，我们往往会发现政府方仍然处于较为强势的地位，某些对于社会资本方不利的合同条款，社会资本方迫于各方面的压力，往往只能屈从，同时社会资本方往往难以把握签订合同的时间节点。比如某某PPP项目一期建设已经基本完成，但对于建设阶段的补充协议目前仍未签订，工程款如何支付难以确定，这很不利于项目的良性发展。
3、合同参与双方的合同管理意识不强。我国建筑行业内普遍存在法律观念淡薄、合同管理能力低下、工程合同管理意识不强、合同签订、执行不规范等问题。由于PPP项目中政府与社会资本方二者主体地位的特殊性，以及社会资本方角色的复杂性，使得在PPP项目中双方的合同管理意识更为淡薄，究其原因仍然是我国长期以来的重过程把控轻合同管理造成的。但是过程中其实纠纷很多，工程造价难以最终控制，很大部分原因是由于前期合同签订不到位造成的。
（二）建设过程监管难点
PPP项目的监管体系包含履约管理、行政监管以及公众监督。履约管理前面已经讲过不再赘述。行政监管是一个值得我们深思的问题。如何把握行政监管的力度以及行政监管执行到位的情况是一个难题。这需要从PPP项目的操作流程来解决，必须按阶段、按职责履职到位才能不让行政监管形同虚设。我主要从以下几个方面分析行政监管存在的难点与弊端。
1、项目公司的股东权力监管作用较小
目前大多数PPP项目的运作模式为政府方少量出资，然后由政府方出资代表（往往会选择平台公司或下属的国有公司）与中选社会资本方共同出资组建项目公司，由政府方出资代表代为行使政府在项目公司中的股东权利，最终由公司章程确定各方权责。这样的设计本身也是考虑避免政府对于微观事务的过分参与，充分发挥社会资本方的优势，增加项目供给效率。但是我们会发现在PPP方案设计时，政府方的出资是不参与政府补贴与分红的，那么如何能激发政府方出资代表对于项目公司的管理意识？这很有可能使得政府方出资代表在整个项目中承担的角色就是一个传话筒。
2、实施机构委托造价咨询企业的成本控制存在弊端
实施机构对于项目公司具有行政监管的权责。对于建设阶段质量及成本的控制，实施机构可通过聘请全过程造价咨询机构，按绩效考核付费的方式加以控制。但在实际操作过程中，大部分项目虽由实施机构聘请专业的造价咨询机构，但是费用仍是由项目公司统一支付，这便形成了一种三者相互制约的情况，使得造价咨询单位处于中立角度而并不完全是政府方的角度，这样并不利于对成本的控制。
3、大部分实施机构没有把握好设计阶段的造价控制
工程造价的控制宜从设计阶段开始，设计阶段的目标定位直接影响工程投资总额，同时设计阶段的不断优化也是节约成本的最行之有效的方法。这是目前工程造价行业大家都意识到的一个问题，但在PPP项目中，由于前期的论证繁琐、耗时较长，大家关注的要点并不是项目本身，而是把关注点放在是否能采用PPP模式，如何使项目实施真正落地。且大部分实施机构可能是某个行业的主管部门，他们对于工程建设的知识并不是很熟悉，所以为了省事可能会直接将设计职责归于社会资本方，虽然这样的做法也可行，但是如果不把好审核关，设计好管控环节，那就是弊大于利，很不利于工程造价的控制。
三、工程造价管控的解决方案
综上所述，我们找到一个PPP项目工程造价难以控制的实质性的问题，那便是在目前这个PPP项目井喷式发展的阶段，政府方为了抓住这一发展基础建设的契机，往往在项目还没有明确的前期规划、没有较为详细的设计方案、产出说明不详实的情况下就盲目而上；实施方案中自己要修什么、修多大、档次怎么样都不太明确的情况下就去完成。这样的实施方案能有多强的实际操性？所以针对以上问题，提出以下解决的建议。
（一）政府方应放缓开发节奏，着眼于项目本身，充分进行前期论证，加强风险预判能力，着力PPP项目合同条款的设置，提高履约管理能力，并给社会资本方以合理的空间，建立平等协商、合作共赢的氛围。
（二）对于政府方建设过程成本控制的监管可由政府的审计部门采用跟踪审计的方式进行，既具有权威性，同时保证了审计过程的独立客观。但是由于PPP项目的特殊性，在项目建设前期，政府方的投资责任很少甚至没有（政府方在项目公司的出资额），政府审计就无相关依据。目前并没有相关文件规定PPP项目需要由政府部门跟踪审计，所以如需落实还需政府部门加强相关文件的规定。建议对于投资额很大，公益性很强的项目最好采用跟踪审计的方式进行全面审核；对于投资额较小或者纯使用者付费的项目，主要由实施机构聘请专业的咨询机构进行过程监管，但这部分费用建议由政府方单独支付而不以项目公司的名义支付；或者由政府方垫付，项目公司将此部分费用一次性支付于政府方。
（三）工程造价的控制越早越好，力求可研阶段总投资估算的金额客观、实施方案阶段的财务测算精准、设计阶段的总投资优化、建设阶段的成本控制严格。使整个项目实施过程中，每一阶段的控制都不能脱节。这就是全过程咨询针对此问题的最好解决方式。通过全过程咨询的方式，全过程咨询单位从前期可研编制阶段甚至更早的时机就介入，容易形成总体的规划思路、把握项目的各个细节，且每个阶段环环相扣不存在脱节，从而最大程度地降低项目成本。同时全过程咨询单位复合性的人才较多，有利于解决PPP项目中涉及的财务、法律、金额、工程技术等多方面错综复杂的问题。
目前，随着财金【2016】90号文、财金【2016】92号文、财预【2017】87号文等文件的相继出台和PPP项目实际操作过程中问题的暴露，大家都意识到了最初疯狂发展所带来的弊端，PPP项目正从2014-2016年的井喷式发展阶段逐步转变为精品化发展的阶段。在逐步慢下来的节奏中，相信越来越多落地的PPP项目会是着眼于当地实际情况迫切需要建设，且项目本身具有较好效益的项目。对于造价咨询企业来说，这既是契机也是挑战，我们要做的是结合PPP项目的客观特点及实际问题、整合优秀资源、结合全过程咨询的理念与实际工作，以扎实的理论知识和丰富的实践经验做好政府部门的助手，为我国的基础设施及公共服务领域的建设添砖加瓦、贡献一己之力。
