浅谈造价咨询单位在PPP+EPC模式中的造价控制
秦睿乙，焦亨禄，刘宗林
（四川汇丰工程管理有限责任公司，四川 成都 610000）
摘要：PPP模式已成为十八大以来国家大力推广的投资模式，是未来公共基础设施建设的一项重要的项目运作模式，PPP+EPC模式是顺应时代潮流自然出现的建设运营模式，但PPP+EPC模式同样为工程项目的投资管理带来了新的挑战，本文旨在对PPP+EPC模式所带来的造价控制难点和措施进行探究。
关键词：PPP模式； EPC模式；PPP+EPC模式；造价控制
十几年前，PPP模式开始在国际上流行起来。PPP是英文“Public（政府）—Private（私人）—Partnership（合作关系）”的缩写，即政府和社会资本合作伙伴关系。十八大以来，中央加大力度推广PPP模式，PPP模式已成为落实国家战略的重要工具，是扩大有效投资需求、推进经济结构调整、适应经济发展新常态的重要手段。
1. PPP+EPC模式定义
政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）模式，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。国务院在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。为打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，让广大人民群众享受到优质高效的公共服务，在改善民生中培育经济增长新动力。
在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。地方政府根据当地经济社会发展需要，结合财政收支平衡状况，统筹论证新建项目的经济效益和社会效益，并进行财政承受能力论证，保证决策质量。根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理选择建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等运作方式。
EPC（Engineering，Procurement and Construction）是对工程项目的设计、施工、采购等实施总承包，即交钥匙工程，也就是总承包单位承担项目所有的设计、采购、施工，对所承包建设工程的进度、投资、质量、安全等全面负责，总承包方通过优化整合，最终向发包方交付一个符合合同规定、并通过竣工验收的建设工程的承包模式。总承包单位在长期的工程管理中，拥有一批优秀的各种专业的人才，可以对整个建设项目实行全面的、科学的、动态的管理，这是临时性的组织、筹建处、指挥部直接进行项目管理无法实现的。在EPC模式下，发包方提出投资要求和意向，把项目的设计、工程材料和设备采购、施工等工作（有的也包含勘察工作）都交给总承包单位，这在国际上采用很普遍。优势是和其他工程项目管理模式相比：较好的避免了设计与施工、材料、设备采购脱节的矛盾，设计在建设过程中能充分发挥主导作用，优化整体方案，各阶段的工作可合理深度交叉；以总承包单位为核心，能有效的工期、费用、质量和安全管理进行综合控制。
“PPP+EPC”模式，是指EPC总承包商通过“PPP”投融资的方式介入项目，实施设计、施工、采购等实施总承包的交钥匙工程；并且投资企业通过特许经营协议，获得相应回报，在约定周期后将设施移交给政府部门。在国家力推PPP模式的背景下，很多没有建设工程背景的公司，尤其是金融公司涌入基础设施建设领域。这些金融公司在资本募集方面相对于工程建设企业拥有更强的优势，然而在建设工程方面经验的欠缺使得这些金融企业必须与工程建设企业进行合作，以便在与政府进行协商洽谈的过程中更加全面掌握整个项目的进程与风险。与此同时，工程建设企业也愿意与金融公司进行合作，从而获取更多的项目机会。在此情形下EPC+PPP模式项目架构有了新发展。工程建设企业与金融企业组成联合体参加PPP项目社会投资人投标，其中工程建设企业作为共同的投资人，并作为PPP项目建设承包商与项目公司签订建设合同。
2. 选择PPP+EPC模式的优势
2.1 缩短建设周期
PPP项目一般都是投资规模大、工程技术复杂、设计工期较长的项目。EPC模式把设计、采购、施工作为一个整体，在一个管理主体下组织实施，有别于传统的工程项目管理模式。EPC模式实现了在设计的同时进行设备材料的采购，同时实现了设计和施工的通盘考虑、深度交叉，大大缩短了工期。
2.2 政府支持力度增加
PPP模式项目在施工过程中，业主、地方政府对项目建设的支持力度相当大，特别在协调国土、电力、水利等部门方面尤为突出。
2.3 企业更加注重成本控制
因项目为投资型项目，从施工现场管控方面，施工单位在保证安全、质量的前提下，会更加注重成本控制。
2.4 有助于提升管理人员综合素质
在PPP模式下结合EPC模式，设计院设计时，在某些工程部位的设计不能直接套用以前的设计模式，需要在满足符合规范的情况下更精细经济的设计规划。因此要求施工企业在设计阶段与设计单位深入沟通、密切合作，这样对企业管理人员综合能力的提高具有极大的推动作用。
2.5 降低了资金回收风险
投资型项目，资金是否能够按期回收成为企业最大的隐忧。地方政府为了给予施工企业能够如期得到工程款的保证，以有完全处分权的资产作为抵押，在某种程度上降低了资金回收风险。
3. PPP+EPC模式造价控制的难点
3.1 管理体制不健全造成的管理风险控制
PPP模式往往是项目审批后再重新组建项目管理公司，项目管理公司由于建立时间短未能进行经验积累，无法形成完善项目管理体制，项目管理制度的不健全导致无法切实有效进行项目管理。
3.2 “三边工程”造成设计风险控制
PPP+EPC模式为缩短建设期，开工前在准备不充分的情况下通常都存在边勘察边设计边施工的问题，在这种情况下设计阶段的造价控制成为了贯穿项目建设期控制重点。
3.3 非EPC总承包商原因造成的合理变更签证审批签发困难
施工阶段由于新建的PPP项目管理公司现场管理人员权责划分不明确，导致项目建设过程中的非EPC总承包商原因造成的各项变更签证的审批签发无法形成统一意见，在审批过程中因周期过长导致部分实施后的变更签证无法及时计量，增加承包商资金压力。
3.4 重复施工的控制
由于在项目准备期项目设计方案未进行充分论证，项目周期紧张存在边勘测边设计边施工的情况。在现场实施后，PPP项目管理公司为满足项目运营需要进行必要的变更时，可能存在重复施工造成的浪费。
4. 造价咨询单位造价控制的办法和措施
4.1 招投标阶段的造价控制措施
4.1.1 协助招标人审核招标工程量清单
由于EPC模式招标前未能确定设计单位，招标人无法提供设计施工图。为减少项目实施过程中的争议和风险，可采用模拟工程量清单招标。
4.1.2 配合招标人完善施工合同及招标文件
重点检查合同条款解释顺序是否一致；招标文件对部分市场价格相差较大材料的具体要求予以明确；材料价格波动风险范围以及调整方法；变更价款的确定方法；现场签证、进度款及结算条款约定；是否使用暂定金；对不平衡报价设置限制条款以减少隐形损失；总承包服务费基数和计算方法；总分包内容划分清晰；增加报价澄清程序等。 4.2 施工阶段造价控制措施
4.2.1 协助发包人完成造价管理体系的建设
由于发包人为新建PPP项目管理公司，存在公司组建时间短、管理项目经验少、公司管理团队为临时组建等问题，必然存在管理体系不完善、管理制度存在矛盾、漏洞等问题。在项目实施过程中需不断协助建设单位优化、补充、完善各项造价管理制度，建立切实可行的造价管理体系。
4.2.2 主持编制建设项目投资管理目标
由于EPC项目前期准备时间过少，设计方案未进行充分论证，在实施过程中设计单位无法提供全套经审批的设计施工图，在项目实施过程中设计单位根据施工进度要求分区域分专业逐步出图，在设计单位提供完整设计施工图前无法完成完整的施工图预算，无法准确的进行投资控制。为保证项目总投资达成，需根据设计出图计划主持编制分区域分专业的投资管理控制目标，要求设计单位严格按照控制目标进行限额设计。
4.2.3 完善建设项目投资动态管理制度
PPP项目在实施前已通过了物有所值评价和财政承受能力论证，项目总投资额经过了充分研究和论证。项目建设期在保证项目总投资达成的情况下尽量提高建设质量水平，充分调动平衡项目投资资源。项目实施过程中需对项目投资进行动态管理，及时对项目中的风险进行预估，根据当前的投资情况进行动态投资的平衡，根据项目需求进行取舍，抓住投资重点。
4.2.4 配合发包人及时优化设计方案
项目实施过程中需及时对所有设计方案的经济性进行审查，设计工作的好坏对工程的质量和费用以及进度起着决定性作用，EPC项目充分发挥了设计在整个工程建设过程中的主导作用，对设计方案的优化直接影响工程项目总投资，直接决定项目投资的经济性，直接决定投运后的经济效益。
4.2.5 进行施工图预算的编制，对可能存在的造价风险进行预警，为发包人决策提供基础资料
由于“三边项目”的特殊性，为避免设计修改后造成的重复施工，项目设计施工图完成后需尽量在项目实施前完成施工图预算的编制，对设计图中新增工艺、新增材料进行市场摸底，对比控制目标进行动态分析，为建设单位提供决策的依据。
在项目实施过程中，设计单位需考虑发包人及行业主管部门提出的意见来修改设计图，需加强现场巡查工作，尽量避免返工、重复施工等现象。
参考文献：
[1]《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号).
[2]中华人民共和国国家标准《建设工程工程量清单计价规范》(GB50500-2013).
