政府采购项目中的工程造价分析与研究
曾 鹏
（四川佳明工程项目管理有限公司，四川 成都 610036）
摘 要：工程造价是政府采购工程类项目中非常重要的组成部分，其准确性和合理性直接影响采购项目的最终成果。在实际工作中，政府采购活动采用的竞争性谈判、竞争性磋商方式可以多次报价，但由于参与招投标的单位及人员忽视了工程造价中有些费用组成和计算在各阶段中不同的规定，在招投标阶段未充分考虑有些费用的组成和计算应该如何处理，从而导致有些项目的发承包双方在办理竣工结算时在造价方面的意见分歧和争议。
本文通过分析和研究政府采购项目过程中出现的一些主要工程造价问题，提出了政府采购项目中工程造价工作应如何开展，以实现政府采购项目最终能达到更好的效果，避免和化解采购人和供应商的意见分歧与争议。
关键词：工程造价；政府采购；避免和化解；意见分歧
0 引言
工程造价费用组成的层次性、系统性以及在各阶段的要求和规定不同，决定了造价工作的多样性、复杂性，也决定了工程造价在项目管理的各阶段需要统筹管理的重要性和必要性。
1 分析研究的目的与意义
随着市场经济的不断发展，我国政府采购工程类项目的数量越来越多，使得这些项目的造价管理工作越来越重要。
在政府采购工程类项目中，有些采购人、招标代理机构及投标人在招投标阶段忽视了工程造价中有些费用组成和计算在各阶段不同的规定（如安全文明施工费和规费），导致了采购人（发包方、招标人）和供应商（投标人、承包方）在办理竣工结算时出现了一些造价方面的意见分歧。因此，在政府采购活动中，参与单位及参与人员需要充分了解工程造价中各种费用的相关计取规定，在项目各阶段准确、合理地确定工程造价，避免出现不必要的意见分歧和争议，这样才有利于采购项目的顺利实施，以达到预期的社会及经济效益。
2 分析研究的方法
本文主要根据工程造价的特点、政府采购的特点，从费用组成、费用计取规定、政府采购方式以及这几方面的关联性等入手，采用系统性的方法进行分析和研究。
3 工程造价的内容及其他
工程造价属于建设项目总投资的一部分，具有大额性、单个性、动态性、层次性等特点，具体构成如下图所示：
其中，建筑安装工程费属于工程造价的一部分。
3.1费用组成
根据《建标[2013]44号文》及相关规定，建筑安装工程费按造价形成划分为分部分项工程费、措施项目费、其他项目费、规费、增值税五大部分，如下图所示：
3.2费用组成和计算的有关规定
有些费用（如安全文明施工费、规费）如果在招投标阶段处理不当，将会影响后续阶段的造价工作，容易造成甲乙双方在办理竣工结算时出现造价争议。本文根据分析的需要，重点阐述这两种费用的有关规定。
3.2.1 安全文明施工费
安全文明施工费包括环境保护费、文明施工费、安全施工费、临时设施费。
《清单计价规范》中规定：安全文明施工费应按照国家或省级、行业建设主管部门的规定计价，不得作为竞争性费用。
《四川省清单计价定额》中规定：在编制招标控制价时应足额计取，即基本费费率加现场评价费最高费率计列。
《四川省建设工程安全文明施工费计价管理办法》中规定：招标人应在公布的工程量清单和招标控制价中，明确各单位工程中的四费金额，并要求投标人按此金额填报，投标人在投标报价时应按招标人给定的金额填报，否则视为对招标文件不作实质性响应，其投标文件将被否决。
《四川省房屋建筑和市政工程工程量清单招标投标报价评审办法》中规定：招标文件明确了安全文明施工费金额并要求投标人按此金额填报。投标人填报错误或未填报的，报价评审组应当否决其投标。
《四川省清单计价定额》中规定：编制工程竣工结算时，安全文明施工费按如下规定计取：①对按规定应办理施工许可证的工程，工程竣工验收合格后，承包人凭《建设工程安全文明施工措施评价及费率测定表》（以下简称费率测定表）测定的费率办理竣工结算，承包人不能出具《费率测定表》的，承包人不得收取安全文明施工费……
在实务中，一般情况下，政府采购工程类项目中招标工程量清单的安全文明施工费采用给定金额进行编制，投标人则按照招标工程量清单列明的金额进行填报；在评审时，评审专家则根据招标工程量清单给定的金额对投标报价中的安全文明施工费的金额进行评审；在编制竣工结算时，承包人根据工程评分情况采用规定的费率来计取安全文明施工费。
3.2.2 规费
规费包括社会保险费、住房公积金、工程排污费，其中社会保险费又包括养老保险费、失业保险费、医疗保险费、工伤保险费、生育保险费。
《计价规范》中规定：规费应按照国家或省级、行业建设主管部门的规定计价，不得作为竞争性费用。
《四川省计价定额》中规定：编制投标报价时，规费按投标人持有的《四川省施工企业工程规费计取标准》证书中核定标准计取，不得纳入投标竞争的范围。投标人未持有《规费计取标准》证书的，按规费标准下限计取。
《四川省房屋建筑和市政工程工程量清单招标投标报价评审办法》中规定：投标人未按相关规定或其持有的《规费计取标准》证书中的标准计取规费的，报价评审组应当否决其投标。
《四川省计价定额》中规定：编制竣工结算时，规费按承包人持有的《规费计取标准》书中核定的费率办理。承包人未持有《规费计取标准》证书，规费标准有幅度的，按规费标准下限办理。
在实务中，一般情况下，政府采购工程类项目中招标工程量清单中的规费项目采用给定费率或给定金额进行编制，投标人则按照招标工程量清单列明的给定费率或给定金额进行填报；在评审时，评审专家则根据招标工程量清单给定费率或给定金额对投标报价进行评审。再或者，有些招标文件规定，投标人可按照自己企业持有的《规费计取标准》书中核定的费率进行报价，在评审时，评审专家则根据投标人持有的《规费计取标准》书中核定的费率对投标报价进行评审。在编制竣工结算时，承包人是按照自己企业持有的《规费计取标准》书中核定的费率来计取规费。
4 政府采购
在政府采购活动中，竞争性谈判和竞争性磋商的采购方式允许投标人多次报价，本文根据分析的需要，着重阐述这两种采购方式的有关规定。
4.1政府投资项目的计价规定
《清单计价规范》中规定：全部使用国有资金投资或国有资金投资为主的建设工程施工发承包，必须采用工程量清单计价。国有资金投资的工程建设项目应实行工程量清单招标，招标人应编制招标控制价。投标人的投标报价高于招标控制价的，其投标应予以拒绝。
在实务中，四川省大多数政府采购工程类项目的招标控制价、招标工程量清单、投标报价、竣工结算都是采用《四川省计价定额》来编制。
4.2多次报价的规定
4.2.1竞争性谈判
《政府采购非招标采购方式管理办法》中规定：竞争性谈判采购方式可以有两次及以上报价。
《四川省政府采购评审工作规程（修订）》中规定：最后报价不得高于对该项目之前的报价，否则，评审委员会应当对其响应文件按无效处理。
4.2.2竞争性磋商
《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》中规定：竞争性磋商采购方式可以有两次及以上报价。
《四川省政府采购评审工作规程（修订）》中规定：最后报价不得高于对该项目之前的报价，否则，评审委员会应当对其响应文件按无效处理。
4.3多次报价对费用计算的影响
在实务中，政府采购工程类项目在采用竞争性谈判或竞争性磋商的采购方式下，供应商的最终报价不得高于前一轮的自身报价及最高限价。在招标过程中，采购人在采购文件中提供了招标工程量清单，具体内容中包含有安全文明施工费和规费的报价清单，供应商只需根据规定填报，然后汇总至总价中即可。但采购人提供的最终报价表中仅有填写总价一栏，没有具体的安全文明施工费和规费填写栏，使得供应商只能在最终报价表中填写总金额。供应商为了响应采购文件的要求并且能中标，则采用总价优惠或降价的方式进行最终报价。
例如：某项目的最高限价为100万元，其中某供应商的首次报价为98.45万元（其中：安全文明施工费2万元，规费1.5万元），最终报价为92万元，经评审，该供应商的投标文件及报价有效，该投标人的报价下浮比例为
。详情如下表所示：
从常理上讲，评审专家在评审中可以视为供应商最终报价中的所有费用均按下浮比例进行优惠或降价。理所当然，在办理竣工结算时，审核方（发包方或委托的第三方造价咨询单位）也可以这样认为。
评审专家根据招标文件和投标文件进行评审，该投标人报价有效且最终成为第一中标候选人。按照相关规定和程序，该供应商和采购人签订了施工合同，按照《清单计价规范》的规定采用单价合同方式，合同总价为92万元（含暂列金8万元），但甲乙双方在合同中就安全文明施工费和规费未约定如何办理结算。
5 争议和规避
5.1争议隐患
采购人和供应商按规定程序（签订合同、项目实施）进入办理竣工结算阶段。此时，发包方或委托的第三方造价咨询单位对承包方的竣工结算进行审核，主要审核工程量准确性和单价及费用等的合理性。本文不再赘述工程量的审核，根据分析的需要，着重阐述安全文明施工费和规费在这个阶段会出现的分歧和争议。
如上例中的项目按合同要求实施后，假设其具体工作内容和前期招标时的工作内容无任何变化，承包方随即编制竣工结算书，编制过程中认为安全文明施工费和规费不应下浮。因此，结算书中的安全文明施工费按《费率测定表》计算为1.2万元（未下浮）、规费按规定的费率计算为0.7万元（未下浮），扣除未使用的暂列金额后，竣工结算总价应为83.09万元。详情如下表所示：
而发包方（或委托的第三方造价咨询单位）在审核过程中则认为竣工结算总价应整体下浮（包括安全文明施工费和规费），扣除未使用的暂列金额后，竣工结算总价应为82.96万元。详情如下表所示：
争议：施工方认为安全文明施工费和规费在办理结算时不应进行下浮，理由是这两个费用属于不可竞争费用。而审核方认为结算总价应整体下浮（包含安全文明施工费和规费），理由是施工方在投标中的最终报价是总价整体下浮。如果按照这两种方法计价，争议金额约为0.14万元。（830924.60-829555.65=1368.95元）
5.2规避争议
上述的两种意见都是站在己方角度来维护自身利益，各有各的道理。
从《合同法》的角度来看，先期在招投标阶段和签订合同阶段未明确约定安全文明施工费和规费是否下浮的前提下，甲乙双方应尊重合同的契约精神。那么，竣工结算应当总价整体下浮。如果从《清单计价规范》以及建设工程特点的角度来看，安全文明施工费是国家规定的用于保障施工现场内人身和财产安全、环境保护、文明施工的相关费用，规费是用于缴纳国家规定的费用，尤其是社会保险费，是保障施工企业员工既得利益的费用。如果这两种费用下浮或打折，势必会使得施工企业在这两个费用上缩减支出，容易使得安全文明施工难以保障、造成安全隐患、施工企业员工既得利益难以保护。那么，安全文明施工费和规费是不应下浮的。
由于现行的法律、法规、规章、规程中没有明文规定安全文明施工费和规费不能下浮或打折，而这两种费用的性质非常特殊，又不适合下浮或打折。为避免或化解政府采购工程类项目中的此类争议，可以采用以下几种方法进行处理：
方法一，按照拟建项目的特点，采购人可以在招标文件中明确规定：在办理竣工结算时，安全文明施工费和规费应当（或不得）按投标时的首次报价和最终报价的比例进行下浮。
方法二，投标截止前，投标人可以要求采购人澄清招标文件，采购人应当向所有投标人统一进行书面澄清：在办理竣工结算时，安全文明施工费和规费应当（或不得）按比例下浮。
方法三，采购人和中标人在签订施工合同时明确约定：在办理竣工结算时，安全文明施工费和规费应当（或不得）按比例下浮。
方法四，如果先期约定不明，结算时出现争议，甲乙双方可以友好协商并签订补充协议，补充约定安全文明施工费和规费如何计取。
6 结语
综上所述，政府采购工程类项目中的工程造价工作是一个比较复杂而系统的事务，需要做到“瞻前+顾后”，需要考虑项目全过程的造价管理体系，需要各参与单位及参与人员能融汇贯通地运用招投标管理知识、造价管理知识、合同管理知识以及法律知识，能做到统筹协调，也需要各参与单位及参与人员相互之间能加强信息沟通、技术交流。
采购人如果能加强工程造价管理工作的能力，将高质量的工程造价管理融入到政府采购工程类项目全过程管理中，便能有效避免甲乙双方在造价方面的争议，使得采购项目能顺利地实施，高效地投入运营，尽善尽美地发挥其社会效益和经济效益。
参考文献：
[1]《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）
[2]《建筑安装工程费用项目组成》（建标[2013]44号）
[3]《建设工程价款结算暂行办法》（财建[2004]369号）
[4]《四川省建设工程安全文明施工费计价管理办法》（川建发[2017]5号）
[5]《四川省建设工程工程量清单计价定额》（2015年版）
[6]《四川省房屋建筑和市政工程工程量清单招标投标报价评审办法》（川建造价发[2016]684号）
[7] 《四川省施工企业工程规费计取标准》（川建发[2014]17号）
[8] 《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部部长令第74号）
[9]《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）
[10]《四川省政府采购评审工作规程（修订）》（川财采[2016]53号）
[11]《中华人民共和国合同法》
[12]《中华人民共和国招标投标法》
[13]《中华人民共和国招标投标法实施条例》
