浅谈基于PPP模式的工程造价管理
杨冬梅
（四川创信工程咨询股份有限公司，四川 成都 610000）
摘 要：本文着眼于国内PPP模式的发展现状及其内涵，从建筑全生命周期出发，详细分析了PPP项目在实际运行中存在的主要风险，研究基于PPP的工程造价管理，探讨PPP模式下造价管理的重难点和解决方案。
关键词：PPP；造价管理；解决方案
1 PPP模式的发展趋势
PPP（Public-Private-Partnership）模式实质上是政府为私营部门营造有效的公共政策和规范的制度，以吸引国内外民间资本投入公共项目领域（包括交通、电厂、供水、污水或垃圾处理、地下综合管廊、医疗、国防、监狱、警局等），进行项目的设计、融资、建设和运营，并将项目全部或部分经营权交由私营机构管理，凭借其最新技术和先进的管理理念提高公共产品质量或公共服务水平。PPP模式可分为外包类、特许经营类和私有化类，具体分类如图1所示。
图1 世界银行关于PPP的分类
在我党的十八大以后，国家以更大的力度进行改革开放，允许民营资本进入金融、能源、交通等垄断领域，PPP模式在国内逐渐得到了推广和普及，覆盖了多种类型的基础设施建设项目。2014年9月，财政部金融司下发了《关于推广 运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，要求在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目率先实行PPP融资示范，特别是在公众服务与城市基础设施建设领域优先推广，比如城市保障性安居工程、医疗设施、养老服务设施、污水和垃圾处理设施、轨道交通、地下综合管廊、城市供水供气供暖设施等。同时，财政部将会加大研究力度，对示范项目提供资金投入支持。
我国政府发布的关于PPP的相关政策接连不断，足见政府对该合作模式的重视和推广的力度。PPP相关政策的进程情况如图2所示。2016年作为“十三五”规划的第一年，国务院、财政部、发改委、科技部、银监会、住建部、交通运输部等部门相继出台了有关政策，更是加大了PPP模式在新能源汽车充电基础设施、土地储备和资金管理、交通运输领域、农村电网改造升级等领域的推广应用。
2 PPP模式的内涵
PPP 模式是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以“伙伴关系”、“利益共享”和“风险共担”为特征。所以，PPP模式主要包括四个方面的关键内容：
a) 公共部门与私营部门的合作，合作是前提；
b) 合作目的是提供包括基础设施在内的公共产品或服务；
c) 利益共享，在合作过程中私营部门与公共部门实现共赢；
d) 风险共担。
PPP项目具有投资巨大、合同周期长（特许期一般为20-30年）、融资结构复杂、利益主体目标不同等特点，而且一般要求项目公司至少有三个投资人，然后共同组成一个管理公司。图3所示为PPP项目的基本结构。
图3 PPP项目的基本结构
采用PPP模式的具体意义体现在以下六个方面：
a）风险转移。公共部门和私营参与方共同分担风险。政府通过PPP项目将项目建设、融资、运营等风险转移给有管理和承担能力的社会资本参与方。值得注意的是，风险最终的承担者仍是政府，因为项目最终归政府所有，所有权是政府的；
b)合作双方通过合同进行风险分配，如果有具体的法律规定，也可作为依据；
c)社会资本合作方为公共基础设施提供资金，或运营该基础设施，或提供公共服务；
d)社会资本合作方希望收回投资并获取合理回报；
e)政府保留承担财产、服务的责任以及终止合同的权利。在某些情况下，政府从维护公共利益出发，可以终止合同，当然提前终止合同需要给予社会资本合作方一定的赔偿；
f)可提高公共服务供给效率。
3 PPP项目管理的重难点和主要风险
3.1 管理的重难点
PPP模式领域广，涉及到法律、金融和财务等多方面的专业知识和经营，需要发挥PPP咨询、律师事务所、会计事务所等专业中介的作用。首先，需要专业中介机构对项目是否适合PPP模式、实施PPP模式的财力基础进行论证，防止地方政府将不适合PPP项目做成PPP项目，最后导致PPP项目没有起到提高公共服务质量、降低运营成本的作用。其次，需要中介机构对项目的交易机构、融资结构、风险分担、投资回报、合同等进行科学、合理、合法的设计，以有利于政府找到合适的社会资本。最后，需要中介机构做政府的全程顾问，包括在项目的招商、建设、运营阶段，以促进PPP项目的运作程序规范。
综上所述，PPP模式在运行中的特有属性决定了PPP项目在实际操作中的六个“离不开”：
a）离不开运作有效的实施机关；
b)离不开专业合格的投资经营者；
c)离不开必要的激励约束机制；
d)离不开有效的风险分担和争议解决机制；
e)离不开专业的中介服务机构；
f)离不开完善的政策法规保障。
3.2 主要风险
PPP项目实施是一个全面考虑并评估所有风险的过程。根据欧美国家PPP项目的运行经验，总结得出其“风险”的定义——任何因素、重要事件或影响，就时间、成本和质量而言，都会威胁到项目的成功完成。
目前，国内学术界对于PPP项目中风险的分类方式普遍认同的是从微观、中观和宏观层面上进行风险因子的梳理和评价。具体风险因子如下：
宏观风险——集中于国家和行业状况，与政治、经济、法律、地质气候关联，直接影响项目的进展和绩效；
中观风险——风险发生和结果作用于项目的系统边界内，即项目从融资、设计、建设到运营的整个生命周期，具体有项目的可行性分析、选址分析、设计项目、施工及技术等方面的风险；
微观风险——微观层面风险反映参与方，特别是政府部门和私人机构基于人的有限理性和合约的不完备性，各自存在不同的利益追求，在利益主体相互协调过程中由于扮演角色不同而产生的风险。这类风险不是项目自身相关的风险，主要包括项目参与方合作关系风险和第三方风险。
4 基于PPP的造价管理切入点
4.1前期准备
项目的造价管理实质上是对工程造价进行预测、计划、控制、核算、分析和评价等的过程，主要从业主方考虑控制建设项目的总投资。对于拟采用PPP模式的项目，首先应进行物有所值评价，确定项目是否适合采用PPP；然后，介于PPP项目特有的风险因子和PPP模式的固有属性，要求造价管理咨询方在PPP模式开展过程中，协助公共部门在项目准备阶段初步识别和评估风险，并为项目风险的分担提供建设性意见, 业主根据风险初步分担结果制定招标文件。风险管理的时间节点及主要管理方如图4所示。
图4.PPP项目风险管理节点图
此外，需要规范制度标准，应用“物联网+”等突破技术瓶颈，以科学的态度量度PPP项目的适宜造价构成，尽量把投资控制从项目前期开始一直贯彻到项目的诸多设计环节及后续工作中，注重设计方案的概算控制，取得降低项目工程造价的前期效果。
4.2 招标方式的选择
就一般建设项目而言，其发包可根据不同深度的设计成果选择招标方式，主要有三种模式：1）依据业主认可的项目概念设计或者可行性研究设计文件进行招标，该情况下主要采取工程总承包招标；2）如果业主接收到的是项目的初步设计成果，一般组织采购招标；3）如果业主单独委托施工图设计，由此得到的图纸可施工性强，招标方式则选择建筑与安装工程施工和项目装备采购招标。上述三种招标模式的合同价存在一定差异，第一种价格最高，第二种居中，第三种虽然合同价较低，但对业主管理能力要求较高。
PPP项目除了具备一般建设项目的属性，还有其固有特点：项目的业主一般是政府机构或是其指定的代理机构；项目的建造和运营采用公私合营方式。基于该两个特点，若采用第三类招标形式会将设计风险自留，失去利用社会资本创新、技术和经验优势的机会，还可能会承担组织、管理、技术和经济等方面的风险。让社会资本适时参与到PPP项目的设计和建造准备等前期工作中，能有效降低社会资本的投资风险。同时，引入其高效的管理方法与技术，能够提高建造效率，有助于实现对项目建设的控制。因此，建议PPP项目招标主要采用第二种方式，为社会资本发挥重要作用提供机会。
4.3 合同模式的选择
基于PPP项目的特点，考虑采取哪种合同模式会更有利于控制项目的总价、质量和进度。目前，国内常用的发包形式是设计单独招标，建造和运维采用PPP模式进行招标，这打破了项目的整体性。但是，PPP项目本身需求是集设计、建造、运营、融资等各方面为一体的全方位服务，即在工程总承包模式上增加融资。PPP项目更加适用于工程总承包+融资的发包模式，以项目的设计概算为参照，选择固定总价合同模式，通过公开招标选择社会资本方。固定总价合同的总承包模式从一定程度上为实现PPP项目投资控制提供了基本法律保障。
