0 引言

政府采购工程类项目在整个实施过程中的造价管理工作极为重要，如何有效应对可能出现的低价投标，对于政府采购工作来讲是一件非常重要的细化、补充和完善工作。

（1）分析的目的

在政府采购工程类项目的实施过程中，有些投标供应商采用低价策略投标，甚至不惜低于成本报价，中标后又采取各种不正当方式来控制成本，以致于出现了质量和安全等方面的问题，分析该问题的目的是要找到最根本的原因并采取相应措施来提前规避由此所带来的风险隐患。

（2）分析的意义

政府采购的律法初衷是采购到最优低价的产品或服务，但低于成本报价是任何法律法规所禁止的。如果从项目实施开始就有效控制，是能够避免不利情况的出现，分析该问题的意义就在于采取合理合法的措施进行良好的管理，使采购项目顺利实施，从而能更好地实现采购项目达到性价比最优的目标。

（3）分析的方法

主要根据实际案例、相关法规、政府采购的实施特点，从产生原因、法规政策、弊端影响、规避方法等方面进行论述，采用因果分析法、逻辑框架法等进行综合分析。

1 低价投标的形成原因

政府采购工程类项目在实施过程中，采购方往往忽略了工程造价管理的一些非常重要的技术细节，造成有些供应商低价中标后又不当施工，以致工程造价、工程质量、施工安全及环保等方面的管理出现较多问题和隐患，这里以一个实际工程为例，对低价投标的形成原因进行综合分析。

1.1 案例简况

这里分阶段简述某居民院落整治工程从前期招投标到办理竣工结算的过程中出现的一些主要问题。

1.1.1 招投标阶段

该工程招标控制价为620万元，计划工期90日历天，经批准后采用政府采购流程，采用竞争性磋商方式招标，采用综合评分法进行评审，其中报价得分的比重为30%。该工程共有4家供应商参与磋商，磋商采用两轮报价。各家报价得分如表1所示。

表1  供应商报价得分汇总表

  

从表1中可以看出，D供应商的报价得分优势较明显，不过，从数据上分析，D供应商的报价已涉嫌低于成本竞标。造价指标分析情况如表2所示。

表2 各供应商造价指标分析表

  

从造价指标上分析，D供应商的最终报价已低于招标控制价的85%，且已低于所有有效供应商报价平均价的90%。由于磋商文件中并未对低于成本的标准进行量化，磋商评审小组未对D供应商的最终报价可能低于成本提出质疑，以致D供应商的投标文件进入后续评审程序中。最终，D供应商由于综合得分最高，成为第一中标候选人，各家综合得分情况如表3所示。

表3 供应商综合得分汇总表

  

   1.1.2 施工阶段

此后，按相关规定，D供应商与采购人以总价500万元签定合同。进场初期，D供应商（即施工单位）经测算，该工程如果按标准进行施工，其施工成本至少是520万元。相关成本分析如表4所示。

表4  计划成本利润分析对照表

  

施工单位（中标人）为了弥补经济损失，在实际施工中采取了一些不当手段降低成本，后续则出现了很多质量和安全等问题，经多次整改后勉强验收合格。

   1.1.3 竣工阶段

由于不断出现整改，实际工期比计划工期延误70日历天，到了竣工结算阶段，经统计的施工成本已达560万元，其中因整改就多用了70万元，施工单位编制的送审竣工结算总价为650万元，经审计后的结算总价为550万元。相关统计数据如表5所示。

表5 结算审计分析对比表  

  

事后，参建单位对正常报价投标和低价投标所形成的成本进行了综合分析对比，如表6所示。

表6 实际成本利润分析对照表

  

同时，建设单位（采购人）和使用方对造价外的其他技术方面也作了相应的评价和对比，如表7所示。

表7 技术情况评价对比表

  

从以上表7的内容可以看出，这个项目实施是不成功的，造价、进度、质量、安全、环保、信誉等全面出现问题。

1.2 原因分析

供应商低价投标，其形成原因主要有以下几个方面，如利益的驱使、政采法规设定的规则、招标文件的漏洞以及评审方法的缺陷等。

1.2.1 利益驱使

大多数供应商低价投标的目的只是为了中标，有些是考虑为了能跨入业务圈，不惜牺牲掉本次项目应有的利润；有些则是考虑先拿下第一名，进场后再想办法弥补经济损失，施工中可以采用多签证、高索赔等不当手段来增收；还有少数供应商的目的是刻意扰乱其他正常报价供应商，逼迫他们妥协让利，甚至于中标后卖标，这种情况所产生的危害性更大。

   1.2.2 政采法规

政府采购项目的评标方法有最低评标价法和综合评分法。

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令87号）中第五十五条规定，当采用综合评分法时，价格分应当采用低价优先法计算，最低的投标报价为评标基准价。

《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库[2014]214号）中第二十四条规定，综合评分法中的价格分采用低价优先法计算，满足磋商文件要求且最后报价最低的供应商的价格为磋商基准价。

目前，政府采购工程类项目的法规制度暂未采用建设工程领域中关于低于成本报价的相关评审规定。

   1.2.3 招标文件

《四川省政府采购评审工作规程（修订）》（川财采[2016]53号）中第三十一条规定，在评审过程中，供应商报价低于采购预算50%或者低于其他有效供应商报价算术平均价40%，评审委员会应当启动低于成本评审程序。迄今为止，有些项目的招标文件中关于低于成本的条款还保留了这个量化标准，有些则取消了这个量化标准。

由于招标文件中的约束标准很低或者没有约束，有些投标供应商采用低价策略投标，这样可以在采用最低评标价法时直接夺得第一名，若在采用综合评分法时则报价分可得到高分甚至满分，为夺得第一名奠定了非常好的基础。

目前，绝大多数政府采购工程类项目的招标文件暂未引用建设工程领域中关于低于成本报价的相关评审规定。

   1.2.4 评审方法

当采购项目采用竞争性谈判或竞争性磋商方式时，至少有两次及以上报价机会，第一次报价（即首轮报价）都置于投标文件内且有报价明细组成，这一轮报价基本都测算科学且合理；而到了第二次报价（或最终报价）环节，绝大多数项目的招标文件则没有要求投标供应商提供报价明细组成，仅仅采用一张最终报价表进行填写，在这种条件下，投标供应商只需根据招标控制价计算个下浮比例后就进行最终报价。

在招标文件中关于低于成本的量化标准很低或根本没有量化标准的前提下，评标委员会或评审小组是不会轻易启动低于成本评审程序的，这样一来，低价投标就没有了制度约束。

   2 工程造价评审的相关规定

由于依托的律法制度体系不同，政府采购工程类项目没有强制引用建设工程领域造价评审的相关规定，这里出于分析问题和解决问题的需要，引用部分重要规定予以说明。

2.1 低于成本评审

《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）中第6.1.3条规定：“投标报价不得低于工程成本。”（强制性规定）

《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》（建设部令16号）中第十条规定：“投标报价不得低于工程成本，不得高于最高投标限价。”第十一条规定：“投标报价低于工程成本或者高于最高投标限价总价的，评标委员会应当否决投标人的投标。”

《四川省房屋建筑和市政工程工程量清单招标投标报价评审办法》（川建造价发[2016]684号）中第二十五条至第二十八条规定，投标人的评审价低于招标控制价相应价格的85%或者投标人的评审价低于招标控制价相应价格的90%且低于所有有效投标人评审价算术平均值的95%，报价评审组将启动低于成本评审程序，经质询、答复或澄清或解释、分析或论证或评估等程序后，再认定该投标人是否以低于成本报价竞标。

工程成本，其含义和范围在法规上没有明确规定，按照工程惯例，应当包括直接成本和间接成本。直接成本包括人工费、材料费、机械使用费和其他直接费，间接成本包括施工企业为组织管理该工程所发生的各项支出和各种摊销费用。

2.2 清标

《四川省房屋建筑和市政工程工程量清单招标投标报价评审办法》（川建造价发[2016]684号）中第十三条规定，在不改变投标人投标文件实质性内容的前提下，报价评审组应当采用电子辅助评标软件对投标文件进行清标，从而发现并提取明显异常问题。

《建设工程造价咨询规范》（GB/T51095-2015）中第6.3.1条至第6.3.3条规定，发包人可以委托工程造价咨询企业在开标后到评标前进行清标，清标工作包括对招标文件的实质性响应、其他应分析和澄清的问题等，清标后出具对各投标人投标报价的清标报告。

   3 低价中标后的弊端和影响

低价中标后，施工单位为了控制成本，极有可能在造价、质量、安全、环境、进度等方面采取不当手段进行管理，这种情形会使该项目的风险大大增加，会给该项目造成诸多弊端和影响，会给建设单位和使用方造成许多尴尬和不便。  

3.1 造价争议

有些低价中标的施工单位，不得不压缩自身成本和扩大外部利润空间，自然会形成诸多造价方面的争议，表现形式如表8所示.

表8  相关造价争议表表

  

   3.2 质量问题

低价中标的施工单位为了控制成本，有时不得不牺牲质量保障，表现形式如表所示。

表9   低价中标后工程质量方面的问题分析表

  

   3.3 安全隐患

安全是一个项目的核心管理工作，如果为了节约开支而省略必须的安全保障，一旦出现安全事故，不仅不能增收，反而会出现更大的经济损失和其他附带损失，表现形式如表10所示.

表10  低价中标后安全问题分析表

  

   3.4 环境影响

在项目施工中，对环境保护不力，主要表现在噪声、污水、粉尘、建筑垃圾处理等方面的管理不善。如超时加班而制造过量噪音影响居民休息、不按规定随意排放污水、减少洒水次数和水量造成扬尘超标、未按时按量按批次处理建筑垃圾等。

3.5 进度拖延

一旦出现质量问题、安全事故、环境破坏等情况，施工单位就会面临着停工整改，合格后才能继续施工，这样必然影响进度，如果此时再考虑压缩工期，又势必增加相应费用。在这种状态下，极有可能出现恶性循环，整改越多就越会拖延进度，还会出现按合同约定进行进度拖延的经济赔偿情况。

3.6 信誉损失

造价争议、质量问题、安全隐患、进度拖延等情况一出现，施工单位的信誉自然会受影响，影响着后续的业务发展，严重的还会被列入信用黑名单。另外，建设项目极有可能会出现频繁的保修维修，如果处理稍有不妥，还会影响政府的良好形象。

4 低价投标的规避方法

前文已说明低价投标的成因和可能出现的弊端和影响，那么政府采购工程类项目如何有效避免低价投标所带来的恶果，可以采取加强需求论证、优化招标文件等措施来规避。

4.1 加强需求论证

根据《四川省政府采购项目需求论证和履约验收管理办法》（川财采[2015]32号）中第七条第（六）款的规定，采购人可以进行补充论证。根据项目特点和性质，对于低价投标的相关情况进行预测分析，论证人员应当将可能出现的情况以书面形式列入到需求论证报告中，提醒采购人应当注意的风险。

4.2优化招标文件

可根据拟建工程的性质和特点，参照建设工程领域的相关制度和规定，在招标文件中明确、细化评审方法及低于成本的判定标准。

若招标项目采用多轮报价的，招标文件中还可以规定最终报价需提交报价组成明细或综合单价分析表，不按要求响应的，可作否决投标处理。

评审委员会应当根据招标文件中的评审原则对供应商的最终报价进行详细评审和低于成本评审，如果发现有风险隐患的应当在评审报告中书面说明，提醒采购人应当注意的事项。

4.3 及时有效清标

采购人也可以参考《建设工程造价咨询规范》（GB/T51095-2015）中第6.3.1条至第6.3.3条委托工程造价咨询企业来进行清标工作。根据清标结果，采购人本着维护甲乙双方合法权益的原则，对于确实低于成本投标的应当及时处理，但处理程序和措施不能违反《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国合同法》的相关规定。

4.4 实行差额履约保证制度

《四川省房屋建筑及市政工程工程量清单招标投标报价评审办法》（川建发[2009]60号）中第八条规定：“当评审后的中标价低于公布的招标控制价的85%时，实行中标人差额履约担保。差额履约担保金额=备案时确定的倍数×[(招标控制价×85%)-中标价]。”

根据拟建工程的特点和性质，采购人可以参考上述规定，在招标文件中明确要求中标价低于招标控制价的一定比例时，实行中标人差额履约担保。

4.5 强化履约验收和项目后评价

根据《四川省政府采购项目需求论证和履约验收管理办法》（川财采[2015]32号）的相关规定，验收方应当严格参照验收标准履行验收程序，按规定进行质量、技术检测，按规定邀请社会监督参与其中，对于履约情况不良的供应商应当进行公告公示。

采购人可以实行项目后评价制度，通过对已实施项目的经济和技术分析，评价相关指标和实施效果，总结经验教训，持续改进，在后续的项目中扬长避短、创新发展、稳步前进。

5 结论和建议

5.1 结论

综上所述，由于招标过程有漏洞、评审方法有局限等原因，低价投标会给采购项目带来诸多不利影响，对参建各方产生诸多不良后果，最终使采购项目不能达到最优效果。

政府采购工程类项目在实施过程中需要参考和借鉴建设工程方面的法律法规、政策制度、管理规范，采用一系列合理合法的措施来规避低价投标。有了良好的管理，采购项目是完全能够达到最优效果，不仅能使项目在各方面增值，而且能够无形中继续提升政府在群众中的良好形象。

5.2 建议

政府采购工程类项目的参与各方都需要加强自身管理，尤其是知识管理。

信息化管理：整合资源，充分利用互联网和大数据，对项目的实施进行全面分析，以利于作出合理计划。深入运用BIM技术，对项目的经济和技术进行动态预测和动态分析，以利于作出最优的决策。

风险管理：项目实施前进行必要的风险预测分析，计算风险等级，然后根据预测分析结果作出合理的、正确的决策，最后需要给实施项目建立风控模型和风险应对预案。

评审管理：加强在评审环节中多采用电子辅助评审，充分利用计算机及专业软件评审投标报价的合理性；聘请专业的造价咨询人员配合评审委员会对投标报价进行清标，及早发现问题和解决问题。

项目后评价管理：通过对已完项目的检查总结，确定项目预期的目标是否达到，主要经济技术指标是否实现，找出项目成败原因，总结经验教训；项目完成后及时启动后评价程序，编制评价文件，建立评价档案，为后续拟建项目、后续决策者和管理者提供相关的借鉴和参考。

 参考文献：

       [1]《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令87号）

    [2]《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库[2014]214号）

    [3]《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）

    [4]《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》（建设部令16号）

    [5]《建设工程造价咨询规范》（GB/T51095-2015）

    [6]《四川省政府采购评审工作规程（修订）》（川财采[2016]53号）

    [7]《四川省政府采购项目需求论证和履约验收管理办法》（川财采[2015]32号）

    [8]《四川省房屋建筑和市政工程工程量清单招标投标报价评审办法》（川建造价发[2016]684号）

    [9]《四川省房屋建筑及市政工程工程量清单招标投标报价评审办法》（川建发[2009]60号）