龚冬，周良华，曹熙康

（四川大家工程项目管理有限公司，四川成都 610000）

   摘 要：PPP模式是一种新型的项目融资模式，无论是在发达国家还是发展中国家，PPP模式应用已越来越广泛。本文通过介绍PPP模式定义、融资特点、运作模式，分析PPP模式在基础设施投融资应用过程中存在的问题，进而提出相应解决措施及对策，以促进我国PPP项目的实施，更好地为社会和公众提供服务。

   关键词：PPP模式；基础设施；风险对策    

   1 PPP模式概述

为了促进融资多元化、降低政府财政压力、提高为民众谋福祉的效率，我国引入了政府与社会资本合作模式（PPP）用于基础设施的建设与公共服务的提供。PPP模式，又称为公私合营模式，指政府与私人之间，为了合作建设城市基础设施项目、提供公共服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成。为此，政府与社会资本两大主体之间构建起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，最终使双方实现共赢的局面。

   1.1 PPP模式融资特点

在基础设施项目建设过程中往往需要巨额的资金作为保障，如果单靠政府财政进行建设，迫于财政压力往往使得项目无法正常有序进行，随着相对灵活的国外游资和国内民间资本的快速成长及积极融入，在某种程度上弥补了政府投资的不足。近年来，我国政府开始对社会资本进入基础设施进行政策鼓励引导，国外游资以及国内民间资本逐渐进入城镇基础设施建设领域，此举不仅有利于我国基础设施的建造，也有利于我国经济的发展，对我国社会的进步起到了促进作用。从我国目前的 PPP 项目的开展情况来看，其涉及交通运输、科技、医疗、教育、农业、市政工程、政府基础设施等社会各个领域。公共部门与私人企业的合作，促进了 PPP 项目的快速发展。PPP模式是一种科学合理的合作模式，其特点如下。

（1）PPP模式融资规模较大。就我国目前的 PPP 项目的开展情况来看，PPP 项目融合了大量的社会资金。根据财政部PPP中心发布的第 8期季报的数据统计，截至2017年9月末，全国入库项目14220个，累计投资额17.8万亿元，项目涉及到各行各业，其中农业和基础设施建设占较大的比重。但是，PPP模式融资获得的资金与实际的需求数目相比，仍显不足。

（2）PPP 模式融资途径较多。通过对近几年 PPP 项目融资途径的比对和研究发现，我国 PPP 项目的融资途径很多，但仍然以银行贷款为主。近几年，随着社会的发展，通过资本市场进行融资的案例越来越多，整体呈现出增加的趋势。除了银行贷款和资本市场融资外， 我国还存在基金和债券等融资工具，大大拓宽了PPP模式的融资途径。

（3）PPP 模式融资过程较为复杂。基础设施项目建设过程所涉及的社会面较广，项目周期较长，且建设过程中的资金使用均为亿级体量。根据我国已有的PPP项目的开展情况，PPP项目在开展过程中吸纳的大量社会资金，往往不是一个融资机构能够单独提供的， 而是由多家融资机构共同完成。由于每一家融资机构都有自己的发展理念和经营手段， 所以每一次融资都须经过大量的谈判和协商，因此融资过程非常复杂。^[1]

   1.2 PPP 融资模式的运作模式

在建设公共基础设施工程的过程中，利用PPP 模式进行建设，其相应的组织结构往往是属于政府。对其中部来说，主要负责的单位是政府部门的下属单位，并且这些单位对于政府来说都有着一定的辅助作用，能够起到一定的基础性作用；对于组织结构的底部来说，就是通过私人的参与来进行的，其对于目标的完成大多数都是按照合同签订的方式来保证的，以保证利益最大化。在其建设过程中，PPP 模式的应用能够保证工程各个方面的合作，实现利益的共享。政府与企业虽就相关工程项目进行合作，但其自身的目标是不同的。因此，要对各个项目的参与者进行相应的协调与沟通，保证其能够合理地合作，并且能够促成合理的合作共赢方式，即使参与各方没有达到其自身的利益最大化，但总体的收益也应是相当的可观。^[2]

PPP模式的一个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊目的公司（SPV），并由政府与其签订特许合同，由其负责融资、建设及经营。这种模式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益全来换取基础设施建设。PPP项目运作模式主要有三大步骤：首先，组建特殊目的公司。针对特定的建设项目，由政府与私营机构组成特殊目的公司。特殊目的公司与政府签订合同后，负责项目设计、融资、建设、运营。特许经营期满后，项目公司移交项目给政府。其次，政府资金的介入。对于特殊目的公司，政府主要利用专项转移资金作为本金投入，但政府本金只占总本金的小部分，政府资金的作用主要还是在项目融资阶段发挥增信作用，降低项目融资总成本。再次，社会资本的介入。社会资金可以入股特殊目的公司，或者特殊目的公司通过银行贷款、发行企业债、公司债等方式吸收社会资金参与PPP项目建设。详情如图1所示。

  

   2 PPP模式在应用中存在的问题

   2.1 有关 PPP的法律法规不够健全

近几年，国家为推动PPP合作模式的发展，国务院以及相关部委相继出台了支持PPP模式发展的政策，比如：国务院出台了对创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见，国家发改委出台了开展政府和社会资本合作的指导意见等。上述政策从字面意思就能理解，一般均是站在地方政府的角度，对地方政府进行约束和规定，法律地位较低，对全社会PPP合作模式的指导效应不明显。而且多为指导意见，只是从框架上进行了规定，缺乏具体的操作细则，可操作性不强。PPP合作模式还没有得到国家法律层面的支持，导致私人部门参与PPP项目的利益得不到有效保障。因此，目前国内私人部门对PPP的热情度并不高，大多还处于观望状态。因此，加强PPP模式法律法规的建设刻不容缓。

   2.2 PPP项目的风险问题

偿付风险问题。项目建设周期长，由于基础设施的特殊性，其从建设完成到投入使用所经历的时间较长， 甚至有些基础设施项目签约的特许经营时间为30年。较长时间的建设周期使得PPP项目融资公司所融资金在偿付方面有着较大的不确定性风险。

信用风险问题。目前，在PPP模式中对于民间资本风险分担及相关利益保障的机制并没有建立，也没有明确规定社会方面资本方承担的风险及相关保障机制。大部分地方政府在信用体系建设方面并不完善，这在一定程度上加大了政府和民间资本的违约风险，存在严重的信用问题。信用风险问题主要体现在两个方面：一方面是地方政府的诚信度低的情形较突出。地方政府为了追求本届政府治理期间内的绩效，存在盲目规划的情况，在吸引社会投资方面往往开出优惠政策，但是如果遇到政府换届、地方规划修改以及财政收入不济等情况，地方政府可能无法继续履行合同，往往单方面撕毁合同或对规划进行调整。而私人部门考虑到与政府搞好关系以及后续其他方面的合作，又往往放弃通过法律手段解决争端，所受的损失只能由私人部门承担；另一方面私人部门的信用状况也较差。私人部门在参与PPP项目投标时，往往不计成本，以最低价格获得PPP项目的建设和运营权，但在正式开工后，会找各种理由要求提价或变更条件，如果政府不接受，私人部门往往会以拖延工程进度或降低工程质量标准进行威胁，由于项目已经开工，再重新找新的私人部门不切实际。因此，地方政府可能会在双方博弈中接受私人部门的要求，导致政府预算提高。正是公共部门和私人部门双方信用的缺失，双方在实际操作中，往往会对彼此不信任，影响工程进度。

风险分担问题。从已有的PPP项目实践中发现，社会资本往往处于弱势地位，风险与收益不对等的现象也是经常发生，而且在发生纠纷后利益无法得到保障，这也是社会资本最顾虑的地方。目前，在PPP建设领域风险分担机制尚不成熟，缺乏合理的定价机制以及存在利益输送的现象。在已经开展的PPP项目中，出现了一些PPP项目要么严重亏损，要么出现暴利的情形，项目各方的利益诉求、风险偏好以及能力、责任不同是PPP项目风险产生的根源。一般来说，风险与收益对等，在追求其利益的同时也意味着要承担与利益相对于的风险。政府部门的利益诉求主要体现在产品服务公共的效率性，而私人部门的利益诉求主要体现在经济利益上，不同的利益诉求使得参与者目标的多样性，不利于PPP的实施。因此，需要合理地制定有效的风险分配方案来规范和协调他们在风险分担上的行为，保障各方利益。

   2.3 PPP方面相关人才匮乏

  PPP项目流程复杂、持续时间较长、专业综合面广。目前，国内PPP项目复合型人才比较匮乏，大多都是以各专业人才融合组成团队进行PPP项目的实施，容易造成各专业人才的意见不统一，进而产生分歧。尤其是在重要结点需要决策的过程中，政府或者社会资本方不能得到科学的论证、明确的建议，进而合理地进行决策。而且在PPP项目实施过程中相关管理人员缺乏相关知识，管理不到位等都对PPP项目的顺利实施产生不利因素。

   3 推进PPP模式的对策

   3.1 完善关于PPP模式的法律法规

PPP项目均由公共部门发起，公共部门在合作中表现的较为强势。目前国内关于PPP合作模式的规章制度一般都是站在公共部门的角度，在很大程度上维护了公共部门的利益，往往会损害私人部门的利益。私人部门为了确保自身的利益，就会通过签订合同条款进行约束，并且与公共部门协商对合同中对自身不利的因素进行补充修改。但是合同效力的执行还需要法律法规的保障，如果得不到有效保障，私人部门参与PPP项目的热情将大大下降，影响国内PPP发展规划。当前，中央政府以及地方政府相继出台了支持PPP模式发展的相关规章制度，但是规范的部门较分散，存在互相交叉、打架的现象，严重影响了制度的执行力度，而且目前国内还缺乏针对PPP发展模式的具体操作细则方面的规定，使得PPP合作中存在的问题难以得到法理支持。

因此，我国应该从全局出发，总结分析国内外PPP发展经验、项目具体实施过程、项目运转过程中遇到的问题等，由统一的部门对PPP进行立法，整合其他各部门的相关法规制度，制定具体的实施操作细则，切实保障私人部门的利益，提高私人部门参与PPP项目的积极性，确保我国“一带一路”“长江经济带”“京津冀一体化”等重大战略的顺利实施。

   3.2 完成政府职能转变

在传统的公共基础设施建设项目当中，政府承担的角色包括规划者、投资者、建设者以及后期运营维护者等，由于管控能力较弱，往往导致项目的建设和运营成本较高，而且效率低下。在公共基础设施项目引入私人部门后，政府部门也应该改变自身的角色定位，按照市场规则运营PPP项目。

一是做好项目的服务者。公共部门要转变以往对私人部门的垂直管理思维，本着以服务为主的理念，从项目的规划、合同的起草，到政策的扶持，要坚持按照法律法规规定执行，要从长远角度出发，而不是从当届政府或领导人的喜好出发，切实保障好私人部门的利益。

二是优化财政补贴机制，提高资金利用效率。公共部门要做好财政预算，量入为出，切实对PPP项目做出合理补贴，而不是依靠关系等因素，盲目地对PPP项目进行财政补贴，增加财政压力。对于盈利能力较强的PPP项目，如高速公路、电力等项目，这些项目可以通过后期向客户收费获得收益，可以不对其进行财政补贴或降低财政补贴；对于公益性较强、盈利能力较弱的PPP项目，如公园、市政设施等，这些项目基本上是免费向公众开放，盈利能力差，需要提高对这些项目的补贴。总的来说，对PPP项目财政补贴多少不能以牺牲私人单位的利益为前提。

三是做好SPC和客户的协调者。PPP项目建好后，由SPC负责运营，在运营期间，SPC直接面对的将是广大客户。因此，公共部门要平衡SPC和客户之间的利益，督促SPC提高服务质量，满足客户需求，同时也要帮助SPC协调解决面对客户时存在的问题，不能一味地损害SPC的利益。

   3.3 建立完善的风险分担机制

不管是公共部门还是私人部门，对PPP项目都承担着很大的风险。公共部门参与PPP项目的目的是改善社会基础设施条件和为社会公众更好的公共服务，私人部门参与PPP项目的目的主要是赢得社会形象以及获得一定的收益。由于项目的复杂性、周期长，任何一方面出现差错都会导致PPP项目的失败。因此，我国需要不断地完善公共部门和私人部门之间的风险分担机制，从机制上对风险做出防范和处理，以减少损失，确保项目的顺利实施。

   首先，应该明确风险责任，由各个阶段的主要负责单位承担责任，将收益与风险挂钩，但是对于风险承担也应该设置上限。其次，要设置动态的风险分担管理机制，根据项目的实际情况适时对分担机制做出相应调整，满足实际需求。最后，建立健全风险监督机制，如果风险一旦发生能够得到有效执行。^[3]     

   3.4 加强对PPP人才的培养

PPP模式流程复杂，涉及的学科知识较多，需要经济、法律、合同、设计、财务等各方面的人才。PPP项目在我国属于新兴事物，随着国内PPP项目的大量实施，这方面的人才更加紧缺。因此，一是需要高等院校开设相关课程，为社会培养并储备PPP项目人才；二是国家要大力开展PPP研究课题，支持课题组对PPP项目进行研究分析，在实证研究中培养专业的实务人才；三是培育专业的PPP项目咨询机构，对其提供各方面的政策支持，为国内PPP项目的发展提供专业咨询；四是公共部门、私人部门以及金融机构等众多PPP项目参与者也要培养自己内部的复合型人才，对PPP项目具有开拓精神和全面视野，保证PPP项目各个阶段的顺利实施。

   4 结语

PPP模式作为一种新型融资模式，应在践行供给侧结构性改革过程中利用具体实施途径和对策规避上述存在的问题，积极推广应用PPP项目，体现PPP模式的价值所在，使政府和社会资本方实现共赢，更好地推动我国基础设施建设，为社会和公众提供更好的服务。

   参考文献：

   [1]李超.基于PPP模式的基础设施建设项目风险管理研究[J].政府会计,2017,(18):91-93.

   [2]杜红静.我国PPP项目的融资困境与对策建议[J].价值工程,2017,(32):51-52.

   [3]舒畅.浅析PPP模式推进过程中的问题及建议[J].经营管理,2017,(8):130-131.