（四川良友建设咨询有限公司，四川  成都  610041）

  摘 要：在近几年的建设行业中，工程总承包、BIM、建筑装配式、全过程工程咨询可能是最热门的词语，也是助力相关企业转型升级的热点，特别随着工程总承包相关联的一系列政策的发布，采用该承包模式的项目更是以排山倒海之势汹涌而至。为了工程总承包项目能顺利推进及其过程、结算的争议最小化，项目前期的招标策划及过程中的合同价款管理是项目是否成功的关键。

  关键词：工程总承包 ；招标策划 ；合同管理

0 引言

2016年5月20日，住建部印发《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，提出“深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制”；2017年国务院办公厅发布的《关于促进建筑业持续发展的意见》也明确提出“加快推行工程总承包”，并要求“政府投资工程应完善建设管理模式，带头推进工程总承包”，更是将受限于我国审批、审计等体制束缚，几十年未能快速发展的“工程总承包”模式再次隆重推出。一边是工程总承包项目如火如荼地展开，一边是指导工作开展的政策文件细则的缺失，这造成在实践中有诸多操作疑问。2019年12月，“建市规〔2019〕12号文”的重磅发布，为工作实操提供了政策指引，在项目招标策划阶段，业主的关注点也从政策导向逐步转移至项目实施落地的一些细节上。

近几年，我们拜读多位行业大咖的著作、论文，参考前沿城市的优秀案例，结合国家的政策文件并不断自我总结，为各种项目业态、投资方式、不同介入时间的项目成功进行了工程总承包的策划，为业主提供基于工程总承包模式下的全过程工程咨询，同时也总结出了多个项目业主在项目策划中的关注点，在此做一个分享。

1 招标策划方面的关注点

1.1 工程总承包的范围

“建市规〔2019〕12号文”对工程总承包的定义中强调“ 设计、采购、施工或者设计、施工”应实行工程总承包，是不是“设计+采购或者采购+施工”就不是工程总承包呢？这种理解太过偏颇。国家推行工程总承包的初衷和核心是想将设计和施工进行深度融合，充分发挥行业优势，整合资源，实现建筑业的集约化管理。其他模式当然也是工程总承包的模式，管理办法这样提，其实更多地是想给建设单位一些引导。

为什么该办法没有将“勘察”作为其中一项承包内容？能不能把勘察工作作为工程总承包的一项内容？这个问题在管理办法第四条给出了答案。“工程总承包活动应当遵循合法、公平、诚实守信的原则，合理分担风险”，其中合理分担原则就是引导要将风险留给最能够控制和管理风险的一方。由于我国招标投标的交易习惯，在招标阶段没有足够的时间和条件让潜在投标人将项目地质情况做充分的调研，若是将此部分不能预估的风险全部转嫁给总承包单位，当出现极其恶劣的地质条件，超出承包人所能承担的风险，那么是不利于项目正常实施的。同时，在抢工期和利益的驱动下，易出现勘察工作不到位（不勘察、部分勘察、范围限定、边勘察边设计边施工等情况），对项目质量也会造成隐患。当然，也不是说业主不能将“勘察、设计、施工”一起发包，毕竟管理办法不是法律法规不得违反，但是若是政府投资项目，考虑到后期变更可控和接受审计的因素，在进行招标策划时还是建议尽量遵守管理办法的规定。

1.2 前期咨询单位能否成为工程总承包的投标人

参与项目前期方案设计的单位往往整体实力较强，具有较强的项目策划和管控能力，其参与后期的总承包的意愿往往也比较强，那么业主常常关心，此部分单位能否参与到后期的工程总承包的投标？总包办法第十一条规定：“政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，一般不得成为该项目的工程总承包单位”。但是，“政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的，上述单位可以参与该工程总承包项目的投标，经依法评标、定标，成为工程总承包单位”。也就说在限定的条件下，前期咨询单位也可参与投标，这条在征求意见稿时分歧时比较大的。有些专家认为参与了前期的项目建议书或者可研，对项目前期了解得比其他潜在投标人多，更清楚建设单位的意图，在投标时其技术方案更能迎合建设单位的需求，若此类单位能参与工程总承包投标，则担心这些单位为了后期的利益，抬高可研中的工程费用。因此，建议前期单位不许参加总承包的投标。但是，大家都知道，其实能做前期方案设计的单位实力都比较强，若是他考虑到前期的咨询利润远比做工程总承包所获取的利润低，那么他肯定会放弃前期咨询的业务而重点放在工程总承包的投标。后来基于鼓励有较强的设计能力和项目整体策划实力的单位在完成项目前期工作后，同时可参与后期工程总承包的投标，就明确在公布所有前期资料、让所有投标人公平竞争后，可参与投标。这个阶段建设单位很重要的一项工作是需要加强对前期设计方案及估算的审查和控制。

1.3 工程总承包单位资质的资质要求

关于工程总承包单位资质要求和分包权限也是在项目招标策划时项目业主所关注的重点。工程总承包的资质要求在“建市规〔2019〕12号文”正式发布之前，国内各地区差异比较大，大致分为几派：以深圳为代表的部分地区，在设置投标条件时淡化资质管理，要求是具有总承包管理能力的设计、施工、开发商或项目管理公司，且投标时不宜将工程总承包业绩作为投标条件；以北京天津为代表的部分地区要求工程总承包必须具有设计和施工的双资质；福建、湖南等地区为代表的部分地区要求工程总承包单位具有设计或施工资质。该办法出来后，解决了政策上各地区的矛盾，明确要求具有设计和施工的双资质，故随之而来的一种现象便是联合体成了当前的主流模式。

虽然说联合体方式在短期内实现了设计、施工一体化，但是从目前国内现状不难看出，其设计、施工大多还是两家企业在协作完成，各自完成相应资质范围的工作内容，其整体沟通和协调还不能达到真正的统一，当项目的质量、工期、投资出现偏差时，联合体之间往往还会对责任的承担产生争议。但是联合体承包方式是当前推动总承包的过渡手段，最终会通过资质认定、技术转型达到真正的一体化管理。当前阶段为项目业主做招标策划时，需要将联合体之间的责权利尽可能通过招标文件的合同和协议进行划分和明确。比如：联合体之间的分工、两者的质量安全责任、履约保函如何开具、付款时的开票、联合体的连带责任的范围、联合体一方成员再次发包后向上向下的责任及与分包单位产生争议时联合体其他成员对分包单位的连带责任等，都需要在联合体协议和合同中做出明确规定。

2 合同价款管理方面关注点

2.1 工程总承包模式下的合同价格形式

工程总承包项目采用何种合同价格形式是在招标策划阶段业主最重要的关注点之一。在本次的管理办法中，给出的指引是：“企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整”。合理的合同价格形式，有利于推进项目进展、减轻过程管控工作量、减少支付和结算争议、符合国家审计习惯等。

目前主要的合同形式有总价合同、单价合同和成本加酬金的合同形式，而总价合同模式是国家推行工程总承包的初衷，可进一步适应国际发承包惯例、充分发挥总承包单位的优势和有效调动其控制投资的积极性。但是，目前往往因为项目前期的资料准备不充分，没有详尽的技术标准和明确的项目定位，往往在施工总承包模式下，还以清单和定额为计价依据的模拟清单模式。这种以清单和定额为计价依据的单价模式，结算时重新按施工图纸和竣工资料结算的方式是当下令发承包双方均不满意的方式。让项目业主按照承包人设计的图纸按实结算，承担工程量变化的风险，发包人不满意；而承包人觉得在过程当中积极进行设计优化，提高自身管理水平，尽量控制项目投资的努力，而到头来还是采用按实结算，其优化工作成效没有了，这与当前承包人以工程量的增加来获取利润的常规是相悖的，对承包人是缺少控制投资内驱力的。在实践中，一个项目的合同价格形式并不一定是一个纯粹的单价合同或者总价合同，可以根据项目的特点，确定的部分采用总价包干的方式，不确定可以采用可调单价形式，总价与局部可调单价的复合模式也是可行的。如包括采用由西南院牵头研究的多层级清单模式，都可以作为目前工程总承包发承包的合同计价方式。

不管是模拟清单的单价模式、成本加酬金还是多层级清单的合同形式，都仅仅是当前推行工程总承包在某个阶段的产物，必将随着政策的完善、管理经验的积累、技术能力的提升而被迭代。在目前先例和政策文件细则不够详尽的情况下，加上我国的行政管理模式，总价合同模式在面对国家审计时还有需要磨合的方面。比如，国家审计习惯是按量审计，那么，总承包单位的设计优化、精细管理没有形成工程实体，在面对审计时会不会被提出质疑，有待商榷。因此，有些业主考虑到后期审计的风险对总价包干合同价格确定较为谨慎，添加了较多建设单位管理和干预的条款，限制了总价合同形式的快速发展。

2.2 工程总承包模式下的专业暂估价设置

在工程量清单计价规范中对暂估价的定义为：“招标人在工程量清单中提供的用于支付必然发生但暂时不能确定材料价格的材料、工程设备的单价以及专业工程的金额”。其目的是在工程量清单的招标模式下，以便设计图纸不完善的、材料档次不明确的采用暂估价的方式进入工程量清单，投标人按照招标人给定的金额进行填报，待后期图纸完善后再进行招标。那么，工程总承包模式下是否依然适用呢？

按照工程总承包管理办法规定“政府投资项目，原则上应当是在初步设计审批完成后进行进行工程总承包项目发包”，其要求在进行招标时，建设项目内容明确、技术方案成熟的前置条件已经满足，且招标人应该已经有初设方案、技术标准等资料。在设计与施工一体化情形下，不应出现图纸不明确的情况，在总价合同模式下，是按照项目的规模和功能进行报价，理论上是不应该再设暂估价。但是，在我们实际工作中，会由于项目业主对某些专业性较高的单项、单位或者分部工程有特殊的要求，或者对其功能和标准还未完全确定，也可以专业工程暂估价或者专业分包的形式在招标文件中约定。一般情况下，由于其设为专业暂估价的部分都是比较重要、比较复杂的，在后期业主是会有较多要求的。因此，为了后期业主对项目的掌控性需求，我们一般会建议业主在招标文件中约定暂估价的招标方式，要求招标人和承包人一同招标，且招标技术要求和标准需得到招标人的审核和认可。

2.3 工程总承包模式下的合同变更条款策划

本次发布的工程总承包管理办法，对建设单位应该承担的风险做了专门的描述，原则上政府投资项目应遵循此条限制。同时明确：采用合同总价方式的，除合同约定外，合同价格不应变更，那么对于工程总承包模式下变更条款中关于变更的情形和范围的约定就显然是业主关注的。

一般情况下，只有发承包范围、项目规模和功能发生变化才会触发变更，这与常规的DBB模式下的变更前置条件是差异较大的，这是我们在项目实操中较难把控的重点。由于是设计、施工一体化，因此承包人将对合同内全部工程图纸承担质量责任（包括由承包人自己编制的所有投标图纸及签订本合同后所编制的施工图纸，及由各个分包人提供的扩大初步设计图纸与施工图/加工图）。对上述各类工程设计图纸之间由于发生专业设计冲突导致的设计变更，承包人需承担设计管理失控的责任。在此情况下，我们认为无论分包方是否有权向承包人提出经济洽商与索赔要求，承包人均无权向发包人提出此类要求，且不能因图纸已经过监理方与发包人授权的中介咨询单位审批而转移、免除或减轻任何责任的承担。若采用的是总价合同，应以承包人中标后的施工图设计及报价为基础，如发包人不提出任何基于投标设计和施工图设计的变更要求，本合同的合同总价不变。

3 结语

工程总承包管理办法的发布，对指导和监督工程总承包的发展有着重大的意义，但是实操中还是会有许多问题，作为专业咨询工程师应积极加强相关政策文件的深度学习和成功案例的剖析，为项目业主提供专业咨询意见和解决方案。

另外，在2019年3月15日，住建部和发改委联合发文《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》，积极推进咨询行业全过程工程咨询，因此工程总承包的发展对咨询行业的转型升级是一个极好的机会。工程总承包实质上是一个“强总包、弱业主”的模式，设计与施工强强联手，充分发挥专业优势达到提质增效的结果，而同时也给管理能力不及承包商的项目业主带来了极大的管理压力。因此，从前期项目定位、功能需求、投资估算到实施过程中的质量、进度、投资管理及竣工结算，业主都急需一家服务内容能覆盖从项目策划到项目后评估的的综合咨询团队，而我们应该抓住机会，积极转变我们的角色，从执行者迅速向管理者转化，同时提升专业技能，更好地为业主提供“一条龙”的专业咨询服务。

   参考文献：

   [1] 建市规[2019]12号 《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》.

   [2]《建设工程工程量清单计价规范》 GB50500-2013.

   [3]朱树英.工程总承包实务问答.法律出版社,2020年3月.

   [4]谢洪学，张廷学，弋理，等.多层级工程量清单研究.成都市优秀工程造价学术论文，2017年.