（四川九鼎工程造价咨询有限公司，四川 成都 610015）

 

   摘 要：2020年新冠疫情爆发，四川省住房和城乡建设厅和四川省建设工程造价总站颁布了疫情防控的通知，要求加强疫情防控，加强疫情防控期间发承包双方履行合同指导，督促双方依法适用合同中不可抗力的相关约定，按照公平原则及时处理复工履约存在的问题和索赔，并提出了指导意见。

   关键词：新冠疫情；不可抗力；履约存在的问题；索赔

   0 引言

   2020年1月25日，四川省人民政府办公厅发布《关于印发应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情I级响应措施的通知》（川办发〔2020〕6号文），根据《四川省突发公共卫生事件应急预案》，结合当前新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控形势，四川省已启动突发公共卫生事件Ι级应急响应。

   自2020年2月26日0时起，四川省应急委员会将疫情防控应急响应级别由突发公共卫生事件Ⅰ级响应调整为Ⅱ级响应。

   自3月25日零时起，将新冠肺炎疫情防控Ⅱ级应急响应调整为Ⅲ级应急响应。

   2020年1月26日国务院办公厅《关于延长2020年春节假期的通知》（国办发〔2020〕1号）明确延长2020年春节假期至2月2日（农历正月初九，星期日），2月3日（星期一）起正常上班。

   2020年2月15日，四川省住房和城乡建设厅颁布《关于加强疫情防控积及推进建设工程项目复工的通知》，在就加强疫情防控，推进建设工程项目复工有关事项的指导意见中明确各级住房城乡建设行政主管部门要加强疫情防控期间发承包双方履行合同指导，督促双方依法适用合同中不可抗力的相关约定，按照公平原则及时处理复工履约存在的问题。

   结合不可抗力的不可预见、不可避免、不能克服三个要件，当前新冠肺炎疫情应适用合同中不可抗力的相关约定。建设工程项目在疫情防控期间复工前后采取的相关防控措施及费用理解如下。

   1 履约中存在的问题

   对因新冠肺炎疫情导致建设工期实际延误的项目，发包人应根据实际延误情况合理顺延工期，按照合同约定合理分担承包人由此造成的停工损失。对因工期延误，发包人要求赶工的，承包人应会同发包人制定赶工措施方案，明确约定赶工费用的计取。

   1.1 工期延误

   ⑴ 国家法定春节假日已经延至2020年2月2日。工程项目在相关施工组织设计中明确的计划复工时间或者施工单位在2020年春节前报批的节后计划复工时间应视同为施工方正常的春节休假时间，该休假期间突发的新冠疫情并不影响工程项目整体完工计划，因此不应获得工期补偿。

   ⑵ 自计划复工时间至受疫情影响且经政府职能部门批准的实际复工时间（以下简称停工期间），且确实影响承包人履行合同约定的义务，已经引起或将引起工期延误的，应当顺延工期。

   ⑶ 经批准复工后因受疫情持续性影响，施工企业在人工、机械设备、材料、构配件、检验检测验收等组织上存在实际困难，导致工程关键线路作业实质延误并影响整体工期，也应顺延工期。

   ⑷ 疫情期间复工项目，因施工机械设备、施工作业人员受疫情影响无法按原计划投入，或按原计划投入但为疫情管控需要而降效施工，已经引起或将引起工期延误的，应当顺延工期。

   1.2 停工损失

   停工期间（自计划复工时间至受疫情影响且经政府职能部门批准的实际复工时间），根据经批复的春节放假安排，必须支付的且经发包方批复的留守工人及值班管理人员工资由发包人承担。

    停工期间其余损失，发承包方应结合《建设工程施工合同》（示范文本）（GF—2017—0201）或发承包《施工合同》按如下分担原则进行。

   (1)永久工程已运至施工现场的材料和工程设备的损坏以及因工程损坏造成的第三方人员伤亡和财产损失由发包人承担。本次疫情除了已运至施工现场或已运转的安装设备因停工时间超过一个正常的检修保养周期导致的重复检修保养费用外，其余情况发生的风险较小。

   (2)停工期间施工方用于施工的机械设备、施工机具、周转性材料的损坏由承包人承担，施工方可根据其投保的建筑工程一切险向保险人申索，本次新冠疫情不应该导致承包人施工设备的损坏。

   施工方用于施工的机械设备、施工机具、周转性材料闲置产生的闲置费用，应结合发承包双方签订施工合同协商确定，合理分担。

   (3)发包人和承包人承担各自人员伤亡和财产的损失。

   (4)因不可抗力引起或将引起工期延误，发包人要求赶工的，由此增加的赶工费用由发包人承担.在不延长原合同工期情况下，视停工期间长短，可能的赶工费用包括：

   ①夜间施工降效、夜间施工津贴补助、夜间施工增加照明；

   ②交叉施工频度增加导致人员窝工、施工机具设备不可避免的闲置；

   ③因施工固有必要时间的不可缩短而加大周转材料、施工机器具的降效投入；

   ④工程用材料、设备的的非正常交易导致的价格高于同期市场价格行情；

   ⑤增加劳保用品的投入；

   ⑥为达到赶工目的采取的非经济性（或非批复的施工方案）但合理的施工工艺或施工措施增加的费用；

   ⑦安全文明施工的增加投入（如工人增加，需增加临时设施、安全设施等）；

   ⑧施工企业因赶工增加的管理费用、财务费用的投入等。

  (5)承包人在停工期间按照发包人要求照管、清理和修复工程的费用由发包人承担。

   本次疫情发生后，合同当事人均应采取措施尽量避免和减少损失的扩大，任何一方当事人没有采取有效措施导致损失扩大的，应对扩大的损失承担责任。

  因合同一方迟延履行合同义务，在迟延履行期间遭遇不可抗力的，不免除其违约责任。

   1.3 疫情防控费用

   对疫情防控期间复工的项目，疫情防控措施超出现行文明施工、建筑施工现场环境和卫生标准增加的费用，主要包括疫情防控增加的人员工资、防控物资、交通费、临时设施等费用。承包人应会同发包人编制疫情防控措施方案据实计算，由发包人及时支付疫情防控措施增加的费用。具体体现为：

   1.3.1 疫情防控增加的费用

   (1) 防控物资费：口罩、测温枪、体温计、酒精、消毒液、洗手液、一次性手套、背肩式喷雾器等。

   该部分物资价格，因受疫情影响，同样偏离非疫情期间的正常价格，应按当期市场价格按实计取。

   根据同期市场调研，在Ⅰ级及Ⅱ级应急响应期间，口罩单价3.5元/个；测温枪单价约600元/个；体温计单价约10元/支；消毒酒精单价约10元/kg；消毒液单价约20元/kg；洗手液（450ml/瓶）单价约15元/瓶；一次性手套单价约1元/双；背肩式喷雾器单价约100元/套。

   (2) 防控期间增加人员的工资：防控管理人员（主管及内业人员）、门卫、消毒人员、防疫监察人员、消毒人员等。

   (3) 防控期间增加的临时设施：隔离室、隔离卫生间、防疫值班桌椅、遮阳蓬、岗亭、隔离室内用品等。

   根据同期市场调研，在Ⅰ级及Ⅱ级应急响应期间，隔离室，改建3*6*2.75m集装箱租金10元/天（含空调）；增加移动卫生间（4㎡/间）单价约2000元/间；进出场所增加遮阳蓬（4m*5m）单价约2000元/个；岗亭1个（4㎡/个）单价约4000元/个；隔离用单人床及床上用品及日用品单价约600元/套。

   (4) 防控期间增加的安全文明设施费：疫情宣传展板、疫情宣传条幅、疫情防控管理制度、防控培训管理等。

    2020年2月21日成都市高新区管委会关于印发《关于支持新冠肺炎疫情期间建设项目有序复工促进投资平稳增长的若干政策》的通知（成高管函[2020]55号）要求规定：

   ①对复工项目中的本区级政府投资项目，2020年2月1日至2020年5月31日期间的安全文明施工费上浮20%纳入结算。复工项目中社会投资项目，年度计划投资分别达到5000万元、2亿元、5亿元以上的，分别给予5万元、10万元、20万元一次性复工补贴。上浮的安全文明施工费和一次性复工补贴用于支持项目开展疫情防控。

   ②实施项目综合评价专项加分。2020年2月20日（含）前复工的项目，每个项目安全文明综合评价加3分，2020年2月21日（含）后复工的项目，每个项目安全文明综合评价加1分。

   ③复工项目中区本级政府投资项目持续施工的，2月1日至5月31日期间工程进度款可按月支付。原支付比例为65%的，上述期间内上浮至75%；原支付比例为75%的，上述期间内支付比例上浮至80%。复工项目中区本级政府投资项目合同约定可调材料范围以外的主要材料，经项目业主认定后，可按合同中材料费调差规定进行调整；因落实疫情防控要求新增的临时设施产生费用可依规纳入项目总投资。

以上政策扶持，对其他投资主体及不同区域的工程建设项目应具有参考意义。

   1.3.2 人工、机械费

   对疫情防控期间复工的项目，如产生人工单价变化幅度较大以及原材料供应、人工与机械调配等原因造成降效时，发承包双方应本着实事求是的原则，对人工单价上涨部分及降效费用，可由发承包双方签订补充协议据实调整。

   结合一个约300人的复工项目考察，在Ⅰ级及Ⅱ级应急响应期间：（1）每天两次进出场测温时间差不多需要2个小时时间；（2）分餐制轮换就餐时间较非疫情期间增加约0.5小时；（3）部分工种的操作工人因保持适当作业距离，将原多人多工点协作的流水作业变更为单人单工点顺序作业导致技能娴熟不够从而降效作业等。按每天作业时间10个小时计算，人工降效多达25%。

   1.3.3 材料价格

   对疫情防控期间复工的项目，因疫情影响导致材料价格异常波动，发承包双方可根据实际情况，签订补充协议据实调整。

   合同约定可调材料范围以外的主要材料，经项目业主认定后可按合同中材料费调差规定进行调整。

   2 政策指导

   2020年4月13日，四川省建设工程造价总站发布《关于进一步做好新冠肺炎疫情防控期间建设工程施工合同管理的指导意见》（川建价发[2020]2号），就各方责任主体及时解决新冠肺炎疫情防控期间工程施工合同管理出现的困难和问题，确保复工项目安全有序推进，提出指导意见。

   ⑴本次新冠肺炎疫情属于法律规定的不可抗力事件，发承包双方应根据合同中不可抗力的约定，按照公平原则，协商合理分担因新冠肺炎疫情造成的相关风险。

   ⑵疫情防控期间是指四川省启动突发公共卫生事件一级响应（2020年1月24日）起至疫情接触之日止。发承包双方在疫情防控期间应及时处理合同履行中出现的施工现场疫情防控措施增加、工期延误、市场人工和材料等生产要素价格波动、赶工补偿等问题，并及时支付相关费用。

   ⑶工期调整按复工前一级响应期间的停工时间、复工后二级响应至疫情解除之日止的降效时间、疫情防控期间人员实际投入少于计划投入等三种情况分别协商确定顺延工期。

   ⑷停工损失包括但不限于施工机械设备停置费、周转材料临时设施租赁费或折旧费、履约保函延期手续费、利息损失等发承包双方合理分担。承包人在停工期间按发包人要求照管工程的费用由发包人承担。

   ⑸关于疫情防控费用，承包人应会同发包人编制疫情防控措施方案，发包人应据实计算。无法据实计算的，疫情防控费根据工地施工人员和管理人员人数，一级应急响应期间可按30～元40元/人·日计算，二级应急响应期间可按20～元25元/人·日计算，三级应急响应期间可按10～元15元/人·日计算。

   ⑹要素价格调整
    对于疫情防控期间人工单价 、材料单价、机械台班单价出现异常波动以及原材料供应、人工与机械调配等原因造成降效时，发承包双方应本着实事求是的原则，及时采集、确认相关资料，对要素价格上涨部分及降效费用，可签订补充协议据实调整。

   ⑺赶工补偿费的计算
   复工后发包人要求赶工的，或复工后因施工人员不足，材料、设备供应及疫情防控要求等造成的施工降效实际影响工期的，发承包双方应根据批准的赶工施工方案和实际情况确定赶工补偿费并签订补充协议。

   ⑻发承包双方应及时就复工工程的复工日期、复工前已完成的详细形象进度及已完工程量、因疫情延迟复工期间的现场周转材料、租赁设备和留守人员配备等进行签证确认，并做好相关技术资料收集留存工作。

   ⑼承包人应根据合同中关于不可抗力和索赔时效的相关约定，及时就顺延工期和费用损失发出索赔通知；发包人在收到索赔通知后应积极处理相关索赔事项。

   以上及时发布的指导性文件，给出的在新冠肺炎疫情影响下，建设工程合同处理的原则和方法，既有理论指导意义又有现实操作意义，既有定性又有定量。在发承包双方的合同中关于不可抗力风险分担约定模糊时，该文件可作为解决本次新冠肺炎疫情突发事件造成各方损失的合理分担的指导。

   3 疫情防控期间的申索

   3.1工期及费用申索程序

   ⑴承包方应根据本次疫情发展情况，结合承包方应承担的风险范围以及本次疫情给承包方造成的实际损失或影响，在合同约定时间（通常28天）内向监理工程师或发包方提出索赔意向通知书；

   ⑵承包方在提交索赔意向通知书发出后，在合同约定时间（通常28天）内向监理工程师或发包方提出补偿经济损失及延长工期的索赔报告等资料；

   ⑶监理工程师或发包方审核承包方提出的索赔报告等资料，在合同约定时间（通常28天）内予以答复或者要求补充索赔资料；

   ⑷若疫情时间继续发生，承包方应阶段性发出索赔意向通知书，疫情事件终了，在合同约定时间（通常28天）内向监理工程师或发包方提出补偿经济损失及延长工期的索赔报告等资料；

   ⑸监理工程师或发包方与承包方就索赔事项及经济损失进行磋商谈判以求达成共识。就不能达成共识部分，监理工程师或发包方应给出一个合理的单价或价格上报发包方并告知承包方；

   ⑹发包人审批索赔价格或索赔资料；

   ⑺承包人应告知发包人是否最终接受或其他处理决定。

   3.2 申索资料的收集

   3.2.1 理清索赔思路，收集整理疫情防控政策

   国家和地方政府针对本次新冠肺炎疫情的发展趋势阶段的不同，实时密集性出台了各种防控政策及处理措施涉及性质认定层面、疫情管控层面、政策扶持层面等。不同层面的政策认定、理解及认定，将有效指导工期及经济索赔证据的收集，为索赔的合法性提供依据。

   3.2.2 加强施工合同学习，掌握不可抗力发生后的索赔处理程序

  《建设工程施工合同》（示范文本）（GF—2017—0201）明确：不可抗力是指合同当事人在签订合同时不可预见，在合同履行过程中不可避免且不能克服的自然灾害和社会性突发事件，如地震、海啸、瘟疫、骚乱、戒严、暴动、战争和专用合同条款中约定的其他情形。

   国际上通用型FIDIC合同条件对不可抗力的定义为：

   ⑴一方无法控制的；

   ⑵在签订合同签订该方无法防范的；

   ⑶情况发生时，该方无法合理回避或克服的；

   ⑷主要不是由于另一方造成的。

   只要满足上述条件，不可抗力可包括（但不限于）下列特殊事件或情况：

   ①战争、敌对行动（不论宣战与否）、入侵、外敌行动；

   ②叛乱、恐怖活动、革命、暴动、军事政变或篡夺政权，或内战；

   ③暴乱、骚乱、混乱、罢工或停业，完全局限于承包商人员以及承包商和分包商的其他雇员中间的时间除外；

   ④军火、炸药、离子辐射或放射性污染，由于承包商此类军火、炸药、辐射或放射性的情况除外；

   ⑤自然灾害，如地震、飓风、台风或火山爆发。

   两个合同示范性文件对不可抗力的认定都体现在合同签订时不可预见、无法防范、发生时无法克服的本质属性。

  在具体实施时，应结合当事双方签订建设施工合同具体理解，包括合同约定的不可抗力事件的认定，不可抗力发生及不可抗力造成损失的证据认定，所造成的损失的范围认定，工期及费用补偿的范围、计算方式、报批程序等认定等。

   3.2.3 跟踪疫情发展及防控趋势。对不同疫情发展及防控趋势的把握，有利于动态把握疫情蔓延至建筑市场的各个环节的具体措施的制定。比如劳动力市场、建筑材料设备市场、施工机械市场的行情动态调整，以及施工现场疫情管控措施方案的动态调整等。

   3.2.4 深入施工现场

   熟悉防疫措施，收集整理并声像记录停工期间及疫控期间实际费用发生情况。比如停工期间人员到岗、设备闲置、材料设备的自然毁损、疫情期间复工项目的疫情防控措施等。

   3.2.5做好市场人工、材料、设备调研工作，了解市场动态

   因为疫情期间实行全民全员管控，施工产业链的上下游都普遍受到影响，在疫情发展及管控的不同阶段，其各种生产及生活资料市场行情都在价格上有不同反馈。认真收集整理市场价格波动情况，可为后期处理因本次疫情导致的工期及费用补偿带来便利。

   3.2.6 加强疫控期间复工项目的防疫方案审核并对防控方案落实情况复核检查

   对疫情期间的复工项目，政府及行业主管部门都有相关政策指引及防控措施要求，在具体方案审查中，避免将相关政策文件过度解读，也避免与建设工程规模不相匹配的防控物资过度配置，同时还应避免实际防控标准低于政策及经审批的防控方案的标准。

   3.2.7对有赶工要求的施工项目，应审查赶工措施增加方案的安全性、合理性及经济性

   赶工，不可避免地会有施工资源的“浪费性”投入，但应与赶工项目的规模、赶工节点、赶工时间相匹配。在满足赶工必要性及安全性的同时，还应充分考虑生产资料调配的合理性及赶工方案的经济性，避免施工资源过渡性浪费。

   3.3 索赔报告编制要求

   ⑴事件真实，依据充分、证据有效；

   ⑵事件发生原因、责任分析、政策解读清楚准确；

   ⑶索赔要求应有合同文件支撑，索赔理由充分；

   ⑷索赔报告简洁、条理清楚，各种结论定义准确，逻辑严密；

   ⑸索赔证据资料详细、索赔金额计算准确；

   ⑹索赔用语严谨、用词客观。

   4 结语

   新冠肺炎疫情三级应急响应尚未解除，建设工程领域之内或之外的人员，仍然处于新冠肺炎疫情的防控之中，各种生产生活要素都持续性的受到新冠肺炎疫情的影响，由此产生的发承包方履约分歧亟需解决。我们结合当前政策指导和客观实际，明确损失的种类、损失的大小，本着合理合法、客观公平的契约精神分担新冠肺炎疫情带给我们的损失，旨在突发情况下，维护良好的建筑市场秩序。在做好自我防护的同时，深入市场，关注新冠肺炎疫情政策动态、调研各种生产生活要素价格受新冠肺炎疫情影响的变动趋势，才能更全面服务于建设领域。

   参考文献：

   [1]《关于印发应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情I级响应措施的通知》川办发〔2020〕6号文

   [2]《四川省突发公共卫生事件应急预案》

   [3]《关于延长2020年春节假期的通知》（国办发〔2020〕1号）

   [4]《关于加强疫情防控积及推进建设工程项目复工的通知》

   [5]《建设工程施工合同》（示范文本）（GF—2017—0201）

   [6]关于支持新冠肺炎疫情期间建设项目有序复工促进投资平稳增长的若干政策》（成高管函[2020]55号）

   [7]《关于进一步做好新冠肺炎疫情防控期间建设工程施工合同管理的指导意见》（川建价发[2020]2号）