（四川正沣工程造价咨询事务所有限责任公司，四川 成都 610072）

   摘 要：采购管理是世界银行贷款项目管理的核心内容，它贯穿于整个工程建设的全过程。笔者基于在世界银行（以下称“世行”）国内贷款项目的多年亲身实践，详细介绍了世行贷款项目采购管理工作的一般规则及方法。以期对国内的采购管理提供可能的借鉴和参考。本文案例来源于笔者近年参与的若干世行贷款的城市基础设施建设项目。

   关键词：世行贷款项目；采购；管理

   1 世行贷款项目的采购管理规则和采购管理

   世行对其贷款的建设项目有严格的采购管理制度, 在2016年7月前，贷款项目的采购管理以《采购指南》为依据，之后以《投资项目贷款采购规则》为依据。世行采购规则含七个章节，包括：引言、一般考虑、治理、项目发展采购战略和采购计划、采购条款、批准的选择方法（货物、工程和非咨询服务）、批准的选择方法（咨询服务）。

   世行的采购规则还包括了十五个附录，包括：物有所值、采购监督、有关采购的投诉、欺诈和腐败、项目发展采购战略、国内优惠、可持续采购、合同类型、国际竞争性采购的合同条件、评审标准、合同管理、选择方法、竞争性对话、公私合作伙伴关系、框架协议。

   在世行采购规则的框架内，还配套了世行颁布的一系列标准采购文件 (SPDs)、指导文件。

   世行采购规则从支持先进的、适合用途的采购框架为出发点，以满足和适应贷款业务需要和交付正确的采购成果为目标，详列了多种采购程序供借款人选择。同时，采购规则还规定了招标人和投标人必须遵循的规则，使有关参与者更容易理解世行的采购程序。

   世行的采购管理从项目准备阶段开始，到完成工程缺陷责任期为止，贯穿于项目准备和交付全过程，涵盖了国内通常意义的“招标管理”和“合同管理”两个阶段。

   项目准备阶段的采购管理重点是在项目启动前，根据世行采购规则和国家相关规定，制定拟建项目的采购行动指南和依据，为项目建设单位管理人员进行采购管理培训，以确保项目在实施过程中不发生技术障碍而影响采购效果。

   项目实施阶段的采购管理重点是在项目启动后，项目建设单位根据前期的采购管理成果组织合同的招标和合同管理。

   2 项目准备阶段的采购管理

   中国政府与世界银行签署《贷款协议》之前，项目建设单位在世界银行的指导下开展采购管理活动，此阶段的采购管理主要工作有：对建设单位和各执行单位进行采购能力调查和评估，进行采购组织机构的建设，开展提升采购能力的培训，设计项目的采购框架，形成《项目发展采购战略》、《采购管理手册》、《总采购计划》等采购管理文件，这些文件须在《贷款协议》谈判前完成，并通过世行的审查批准。

   项目准备阶段主要的采购管理工作和采购成果文件如下图所示：

  

   2.1 采购能力评估

   采购管理的首要工作是评估借款人和项目执行机构的采购能力，评估范围函盖借款人采购组织机构、采购能力，采购投诉管理和争端解决机制。

   采购能力评估通常由第三方咨询团队进行，采购能力评估过程是：调查机构的采购能力现状，评估现状条件下采购系统执行世行采购规则的适应性。基于能力评估成果，建立满足世行采购要求的采购实施的组织机构、采购审查机构和采购监督机构。

   通过采购能力评估环节，项目建设单位建立和完善了采购组织机构框架，在加强采购能力方面，项目建设单位还可以获得外部资源的支持。其主要支持源于以下各方面：

   世行技术团队在项目准备期间开展的采购培训；

   选聘有经验的服务商编制适用于本项目的《采购管理手册》；

   选聘有世行招标代理业绩的机构负责招标；

   选聘有世行项目经验的设计部门或工程造价咨询部门编制工程量清单及相关技术文件；

   选聘有世行贷款项目咨询业绩的机构提供项目实施期全过程咨询服务；

   选聘有世行贷款项目监理业绩的机构提供土建工程的项目监理服务；

   世行根据本项目具体情况确定世行对招标文件进行“前审”的比例。

   2.2《项目发展采购战略》的主要内容

  《项目发展采购战略》是借款人针对项目所在地的建设条件和项目复杂程度，依据世行采购规则，对项目采购进行全要素分析后，设计的项目采购核心文件，以确定适应本项目的最佳采购方案。

  《项目发展采购战略》要求借款人考虑项目建设地建设项目采购的市场行情、经营内容、以往经验和当今风险，来选择最合适的采购方式，以满足世行核心采购原则“物有所值、经济、诚信、适合用途、效率、透明和公平”的要求。

  《项目发展采购战略》由以下七个内容构成：

  （1）项目概况（项目描述、项目活动及成本构成、采购活动的供应定位分析）；

  （2）贷款人能力及运营环境分析（业务运行背景分析、实施机构能力分析、市场分析）；

  （3）采购风险分析（采购活动面临的风险、风险所有方、对应的减缓措施）

  （4）采购目标（如：充分竞争性目标、合同交付目标、控制合同执行成本目标等）

  （5）推荐的采购方式（对预计采购成本较大合同如50万元以上的工程合同，按照世行采购规则，对合同要求、合同策略、采购方法、评审方式进行选项和安排）

  （6）对低价值、低风险活动的优先安排（对预计采购成本较小的合同，按照世行采购规则，优先安排的采购方式）

  （7）初步采购计划：基于采购战略编制初步的《采购计划》，包括内容为：a. 活动/合同的简要描述；b. 适用的选择方法；c. 成本估算；d. 时间安排；e. 世行的审查要求； f. 任何其它有关采购的信息。

   关于采购计划的说明：

   项目管理的重要内容是将建设内容划分为合同包，即基于项目设计方案和建设地的实际情况，以及拟建项目的技术要求和复杂程度划分单独的合同。《采购计划》是预计合同的实施安排，包括合同估价、采购方式、世行审查方式、采购各阶段的时间表。

   采购计划的合同估价是构成总投资的依据，是世行安排年度贷款资金计划的依据，该合同估价对项目执行过程极具约束力。

   但是，大多数项目在项目准备阶段（即可行性研究阶段），其设计深度往往在设计方案阶段，这种基于可研估算编制的采购计划合同估算额，其预估价格往往高于后期实际招标价格，导致按总采购计划安排的资金额偏大的情况。

   2.3《采购管理手册》

   采购管理手册是项目实施期采购工作的操作指南，此手册在项目准备期间完成，通常由业主委托具有经验的咨询团队编制，并获得世行的同意。其主要内容包括：

    采购总则：适用范围为世行资金支持的货物、工程、咨询服务的采购活动；采购依据为世行的采购规则、项目的贷款协议、项目评估文件、财政部《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》；采购类别为工程类合同、货物类合同、非咨询服务类合同、服务类合同。

    采购的组织及管理：采购机构的安排、采购监督管理机构的安排、招标代理人的职责、项目管理公司的职责。

   采购计划管理：所有采购计划及其更新或修改须通过世行的前审并得到世行不反对意见后才能够实施。采购计划的更新：《采购计划》可以年度更新或在需要时更新，并总是涵盖项目实施中随后18个月的活动。在现有项目目标内调整采购计划的调整程序，更新后的采购计划在世界银行批准并取得世界银行“不反对”意见后，才能开始招标采购工作。

    招标采购：采购方式由《贷款协议》确定，并在《采购计划》中明确。《贷款协议》中没有规定的采购方式未经贷款协议修订不能使用。世行还规定了采购方式合同价值门槛限制和世行对采购的事先审查。手册中还具体规定了从准备招标文件、发布招标公告、评标、合同谈判签约、世行前审、世行宣布错误采购、世行采购方法与国内招标投标方法的不同点、开标地点和评标专家的具体要求。

   合同管理：对合同管理机构进行安排，包括项目准备阶段、合同招标阶段、合同实施阶段的合同管理内容；明确实施机构、项目管理咨询公司、项目监理合同管理的职责。

   保密与投诉处理：要求项目办或实施机构设立正式的投诉及处理系统，包括投诉热线等，允许投标人或公众进行投诉，要严格按照世界银行处理采购投诉的具体规定处理投诉，项目办收到的任何投诉及答复意见及时抄送世界银行。提供世界银行在收到投诉后的处理方式。

   采购文档管理：确定项目档案管理的机构安排、收集的档案文件目录和提供单位。对于使用世行资金的项目，世界银行的采购审批文件包括从总采购计划到全部更新的采购计划、世行对采购活动的不反对意见、世行会议备忘录、项目中期调整方案等均为采购档案的必须收集和保管的采购审批文件。世行采购后审文件包括自招标公告直至合同履行完毕的所有文件，具体包括但不限于：签字合同的原件、所有后续的合同修改或补遗，所有收到的投标书；评标报告和授标建议、付款必票或凭证、以及货物、工程和非咨询服务的验收检查、交货、完工和移交证明。采购文件必须全部归档，并应世界银行要求提供给世界银行审查。

   培训与考察：明确培训和考察活动的管理主体单位、活动的实施要求。如：事先制定培训计划报世行同意后执行，具体考察前编制考察任务大纲，经过批准后组织实施，考察结束后编写考察总结。

   采购能力加强与培训计划：项目评估阶段已经建立了采购组织机构，并得到了世行的培训。在现有采购安排的基础上，后续的采购能力加强计划主要体现在招标代理、择优选聘设计院、项目监理、对照世行前审合同完成后审合同的采购等。

   项目采购反欺诈和反腐败：明确采购反欺诈和反腐败的机构安排，执行世行标准招标文件中规定的欺诈和腐败定义及相应的制裁措施等。

   2.4《贷款协议》采购条款的主要内容

   在《贷款协议》中包括了世行采购规则条款，该协议由中国财政部和世界银行双方共同签署。因此，采购规则必须在项目实施中得到执行，其中包括与我国招标投标法不一致的条款。

   例如：某世行贷款项目《贷款协议》中的部分采购条款如下：

   不得仅因投标价格超过借款人或项目执行方估算的费用、设定的价格范围或平均价格而拒绝某个投标单位。不能因为投标单位数量少于3个而废标或重新招标，废标和重新招标需事先获得银行的书面同意；

   投标单位可邮寄或当面提交投标文件；

   招标工作应公开进行，开标时应邀请所有投标人(亲自或派代表)参加，但不得要求投标单位必须出席开标。

   3 项目实施阶段的采购管理

   项目实际阶段即从签署《贷款协议》开始到项目全部交付（包括质量缺陷期结束），由于在项目准备阶段已经汇总各方面的情况，落实了采购能力加强的措施，因此，在实施阶段采购管理的重要内容体现在三个方面，一是更新采购计划，二是组织合同招标及授予合同，三是合同管理。

   3.1 采购计划管理和采购计划执行过程跟踪

   3.1.1《采购计划》管理

   贷款协议签署前已经形成了与投资计划相对应的《采购计划》。该计划不仅包括所有的物资设备，同时包括项目的咨询服务、运营机构强化和培训等，明确了每个合同包工程造价、招标方式、世行审查方式等事项。因此，在项目实施阶段，借款人应使用世行的在线采购规划和跟踪工具编制、完成、并更新其采购计划，并进行 建设项目中所有的采购交易活动。

   3.1.2 采购计划的持续更新

   采购计划更新跟踪工具：世行的客户联络网是采购跟踪管理的工具，可以在世行的外部网站上看到采购计划、招标公告、合同进度、被世行制裁的公司和个人名单等信息。借款人通过世行在线的客户端上报更新后的采购计划，该系统的采购计划获得世行不反对后，自动发布在世行的外网站。

   更新采购计划的频次和程序：借款人遵循世行的采购规则，在项目实施期间至少每年更新一次采购计划，并将已经授予的合同以及下一年内将要采购的合同反映在采购计划中，所有采购计划更新或修改需要通过世行前审，并得到世行不反对意见后才能实施。

   如：世行客户联络网页面截图、某项目世行外网发布采购计划页面截图。

    

   3.2 招标阶段的采购管理

   3.2.1选择招标方式

   世行贷款项目的采购方式主要有国际竞争性招标、有限国际竞争性招标、国内竞争性招标、询价采购等。以下是国际竞争性招标程序示意图，其中，“*”在后审方式下不需要世行批准。

   例如：某世行贷款项目在《项目发展采购战略》选择的采购方式：土建工程类别的子项目，1）对预计单个合同成本在50万美元以上4000万美元以下的合同，由于招标人能够事先详细规定采购活动的要求供投标人在投标时响应，并且这类合同的价值不高，劳动密集，不大可能吸引国外承包人竞争，因此建议的采购选择方式为“征询投标书”，市场选项为“公开-国内-一阶段”，评审方式为“资格后审，最低评标价法”；2）对预计单个合同成本在50万美元以下的合同，由于其采购成本较低且是简单土建工程，建议采购选择方式为“询价”，市场选项为“有限-国内-一阶段”。

   3.2.2 准备招标文件

   世行标准采购文件对投标文件的格式、结构、细节有详细的描述。在准备招标文件过程中，编制技术标书是准备招标文件的难点。

   针对土建工程合同的技术规范，应考虑如下原则：

  （1）工程量清单或单项工程价单应做为技术规范的大纲，这样便于在将要实施的工程和将要支付的款项间建立起相互对应关系，工程量清单的结构和内容应尽可能地简单明了。即工程细目宜以方便计量确定细目，措施费含在对应工程细目中。

  （2）技术规范的每一节应包括：

   工程范围：用于确定工程的实物范围和成本结构。例如，承包商应提供全部资源，如劳动力、材料、施工设备和其他服务，以完成所需的工程程序，从而实施和完成开挖或混凝土。

   适用标准：列举适用于本节的标准。例如，描述工程如何实施、达到质量要求的最低标准是什么、承包商不能满足要求时可能出现的后果是什么。

   计量与付款：清楚描述如何与何时进行工程计量与付款。工程量清单或单项工程价单的项目间应建立起相互的参照关系。

   实施机构通常按照国内计价定额划分工程细目，措施费单列。技术规范由设计院编制，只列出质量要求，清单由造价咨询机构编制，与技术规范脱节。以下情况经常发生：

   例如：某河道治理的2个合同段，总长度相当。第1合同段按照国内计价定额编制，工程细目数量大于400个，导致每月计量填报该400多个细目进度和产值，工作量极大。第2个合同段按照世行的规则编制，工程细目约100个，后者每月计量工作量较前者减少了四分之三。

   例如：某合同的工程保险费：技术规范无计价规定，实际保价与清单价格不一致。某构筑物的脚手架：技术规范规定包括在构筑物中不另计价，而清单列出了该脚手架且投标人已报价。

   3.2.3 评审标准

   世行采购规则制定的评审标准和方法适用于所采购的类型、性质、市场环境、以及复杂性。

   工程和货物的评审：打分法、费用评审、打分法和费用法的组合。

   咨询服务的评审：技术评审-打分法；财务评审；质量分和财务分组合。

   拟建项目的招标评审标准在《项目发展采购战略》中已有规定，以确保该评审标准适合于采购的性质和复杂程度。

   我国招标投标政策与世行采购政策存在某些不一致，如：国内可设置最高限价作为否决投标的条件、少于三家投标人重新招标等。虽然中国招标投标法第七十六条规定：“使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目进行招标，贷款方、资金提供方对招标投标的具体条件和程序有不同规定的，可以适用其规定，但违背中华人民共和国的社会公共利益的除外”，但政策及具体操作的不一致，将可能会为项目实施期的实际采购管理带来不利影响。借鉴以往世行项目的采购经验，因同一领域国内和世行的招标范本差异，在采购招标及合同管理阶段可能面临挑战。

   3.2.4 合同授予环节中的履约保证金

   工程和成套设备合同需要提供承包商违约情况下能够为借款人提供充分保障的 履约保证金。此保证金的额度取决于该工程或设施的性质和规模，在招标文件中规定。通常银行保函的金额不超过合同价格的百分之十 (10%)。 履约保证金应延长超出合同或设施的完成日期的足够的时间，以覆盖工程或设施的缺陷责任期或维护期，直至借款人的最后验收。履约保证金应以借款人在招标文件中规定的世行可接受的适当形式提供。允许投标人通过他们选择信誉良好的银行或金融机构(保险、保证公司或担保公司)直接开具的履约保函。

   世行标准招标文件规定，中标人在收到中标通知书后28天内，应根据合同条款以及“投标人须知”的规定，采用招标文件规定的履约保证金形式或业主可接受的其他形式向业主提交履约保证金。如果中标人未能根据上述要求提交履约保证金或签署合同协议书，业主将取消合同，并没收其投标保证金。

   在实施过程中， 国内中标人常因为不能够在规定的28天内提供满足世行要求的履约保函，未能按期提供履约保函，其通常原因是银行出具履约保函首先要有施工合同。如果承包商缺少世行贷款合同的经验，在28天内协调银行在没有取得施工合同的情况下，要求银行提供与招标文件格式相同的履约保函有一定难度。

   3.3 合同执行阶段的采购管理

   合同管理阶段的主要工作是监控合同的执行情况，监控内容是：合同风险在发生之前得到管理或减轻；合同在预算范围内按时完成；合同变更有适当合理的理由；合同的成果符合在开始设定的目标；借款人的技术和商业要求均在预算内达到或超出；最后的合同价格与可比较的基准相比是令人满意的。

   通过对世行贷款的土建工程合同的监控，合同的成果质量、合同变更管理均能符合世行贷款合同的要求。但在合同的财务管理面临较大的挑战，主要体现在以下两个方面：

   承包商的财务能力：在近几年某些世行贷款项目实施情况中，多数中小企业承包商在施工初期的财务压力较大，施工初期需要垫付资金，原因之一是该承包商由于客观条件限制不能开具满足招标文件要求的履约保函和预付款保函，导致在合同签订前承包商向业主支付10%的现金作为履约担保金，并且在开工后得不到预付款。

   合同款拖延支付：世行贷款项目合同支付的调查显示，土建工程中合格费用的支付容易受三个因素的影响，导致支付时间较长：1）对于中期支付：承包商、项目监理、业主在准备和审核提款报账文件方面所花费的时间较长；2）对于完工支付：项目业主按照国内要求进行工程结算审计，最终按照审计额支付，在“送审-待审-审计”所需要的时间较长，此过程有可能在3个月左右或长达一年以上；3）项目业主除了委托项目监理进行合同管理外，另外委托了第三方工程造价机构实施全过程的价格认证，新的价格认证机制未与合同授予的项目监理职权配合，导致签发《支付证书》的及时性受到负面影响。

   4 结语

   综上，世界银行贷款项目的采购管理，需严格遵循世界银行采购规则，以满足世行核心采购原则“物有所值、经济、诚信、适合用途、效率、透明和公平”的要求。

 

   参考文献：

   [1]世界银行投资项目贷款（IPF）借款人采购规则  世界银行  2016年7月

   [2]世界银行官网公示的项目资料