龙俊，邱敬凤

（四川建科工程建设管理有限公司，四川 成都 610041）

 

   摘 要：PPP模式是我国目前项目建设的一种新型模式，近几年在我国基础设施和公共服务领域建设中得到了应用和推广，取得了良好的效果。在PPP项目合作过程中，必须进行科学、合理、有效的合同管理，使得项目各参与方都能够获得相应的利益，才能促进PPP项目的持续、健康发展。本文分析了PPP模式下项目合同管理的几个主要问题，并提出了相应的对策措施，希望能为PPP项目合同管理人员提供有益的参考。

   关键词：PPP模式；合同管理；对策措施

   0 引言

   PPP模式，即“公私合营”模式，是政府与社会资本通过合同协议形成合作伙伴关系，建设、运营、管理基础设施项目或提供公共物品和服务的一种合作模式。

   通常，PPP模式由社会资本负责设计、建设、运营、维护基础设施和提供公共物品及服务，通过“使用者付费”和必要的“政府付费”获得合理的投资回报；政府负责基础设施和公共物品及服务的价格和质量监管。

   PPP模式以特许经营为基础，通过签署合同协议来明确各方的责任、权利和义务，因此，合同管理是PPP项目管理的核心。

   1 PPP模式的合同参与方与合同体系

   1.1 PPP模式的合同参与方

   根据财政部《PPP项目合同指南（试行）》的界定，PPP项目的主要参与方有：

  （1）政府。政府在PPP项目中的角色是作为公共事务的管理者和作为公共产品或服务的购买者（或者购买者的代理人）。

  （2）社会资本方。社会资本方指与政府方签署PPP项目合同的社会资本或项目公司，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。

  （3）融资方。PPP项目的融资方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金融机构（如世界银行、亚洲开发银行等）以及非银行金融机构（如信托公司）等。具体的债权融资方式除贷款外，也包括债券、资产证券化等。

  （4）承包商和分包商。承包商主要负责项目的建设，通常与项目公司签订固定价格、固定工期的工程总承包合同。对于规模较大的项目，承包商可能会与分包商签订分包合同，把部分工作分包给专业分包商。分包商从事的具体工作可能包括设计、部分非主体工程的施工，提供技术服务以及供应工程所需的货物、材料、设备等。

  （5）专业运营商。在一些采用政府付费机制的项目中，项目公司不承担需求风险或仅承担有限需求风险的，可能会将大部分的运营事务交由专业运营商负责；而在一些采用使用者付费机制的项目中，由于存在较大需求风险，项目公司可能仅仅会将部分非核心的日常运营管理事务交由专业运营商负责。

  （6）原料供应商。在一些原料的及时、充足、稳定供应对于项目的平稳运营至关重要的PPP 项目中，原料供应商应作为项目的重要参与方之一，项目公司通常会与原料供应商签订长期供应协议。

  （7）产品或服务购买方。在包含运营内容的 PPP 项目中，为了降低市场风险，项目公司以及融资方通常都会要求确定项目产品或服务的购买方，并由购买方与项目公司签订长期购销合同以保证项目未来的稳定收益。

  （8）保险公司。由于 PPP 项目通常资金规模大、生命周期长，在项目建设和运营期间面临着诸多难以预料的各类风险，因此项目公司以及项目的承包商、分包商、供应商、运营商等通常会向保险公司进行投保，以分散和转移风险。

  （9）其他参与方。例如投资、法律、技术、财务、保险代理等方面的专业机构。

   1.2 PPP模式的合同体系

   在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成 PPP 项目的合同体系。PPP 项目的合同通常包括PPP项目合同、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。

   PPP项目基本合同体系如图1所示。

  

图1 PPP项目基本合同体系

   可见，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。本文所讨论的PPP模式下的项目合同管理，仅限于PPP项目合同。

   2 PPP模式下项目合同管理的主要问题

   2.1 项目运作不规范

   一方面，由于我国PPP模式应用较晚、数量有限，项目运作人员缺乏PPP项目运作经验和对PPP模式的理解，导致项目运作不规范。比如，运作程序不合规、前期工作不到位、商务条件不合理等。

   另一方面，由于社会主体普遍缺乏诚信，一些收益较好的PPP项目在招标之前就已经由社会资本与政府达成了合作意向，项目规避招标或者招标只是为了程序合规。

   项目运作的不规范，为后继种种合同问题埋下了隐患，也降低了PPP项目的效率，甚至使公众对PPP模式产生了怀疑。

   2.2 合同条款不严谨

   目前，我国尚无PPP项目的合同规范文本，仅有财政部发布的《PPP项目合同指南（试行）》 和国家发改委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》两份指南文件，各地签订的PPP项目合同往往凭合同管理人员的个人感觉套用EPC合同等合同文本。而PPP项目兼具长期性、复杂性与多样性，项目所处地域、行业、市场环境等情况的各有不同，各参与方合作意愿、风险偏好、谈判能力等方面的也存在差异，合同管理人员的水平、经验有限，很难全面地把控这些因素，因此制订的合同条款常常不严谨，存在缺陷，甚至存在矛盾。

   2.3 政府违约较普遍

   当前，政府公务人员转变观念还很滞后，长官意识仍很强烈，普遍缺乏商业意识和服务意识，不能将政府和社会投资主体平等对待，行政干扰时有发生。当政府财政状况与预期出现偏离，或者政府公务人员发生变动，尤其是政府换届后，经常会发生政府违约，轻则延迟项目合同支付，重则随意解除项目合同。

   2.4 政府监管不到位

   在PPP项目执行过程中，政府的主要职责之一就是对项目的监管。监管的内容包括基础设施的建设、公共产品和服务的价格、社会公众的利益等。有效的政府监管是确保PPP项目效率的重要保障。

   然而，由于政府监管人员缺乏、监管人员不稳定、监管人员水平有限、部分政府公务人员或监管人员在项目中有利益牵连等原因，政府的监管往往不到位，“监而不管”现象较为普遍。

   2.5 金融工具不充分

   作为PPP项目合作的重中之重，资金的充裕程度直接决定了项目的成败。通常PPP项目的资金需求非常大，单一的社会资本方很难独立完成一个PPP项目的运作，社会资本方需要借助金融工具进行市场融资。我国的PPP项目基本都是在社会资本方股东担保的前提下进行融资的，因此对社会资本方股东的信誉要求较高，普通的私营企业很难达到要求。融资方通常只是大型商业银行，融资方式也仅限于银行贷款，实际融资渠道较狭窄，金融工具不充分。

   2.6 中介机构常缺位

   对于PPP项目运作及合同管理中的诸多专业问题，聘请相关中介机构给予支持，是非常合理、非常必要的。但是基于对PPP模式的认识局限，大多数地方政府并不认为需要聘请中介机构，或者对拟聘请的中介机构提出一些不合理的要求，例如不合理的资格要求、不合理的价格要求、不合理的地区壁垒等，使得中介机构不愿意参与到项目中去，造成了中介机构的缺位，进而造成项目合同管理出现大量的问题，甚至影响项目的实施。

   3 PPP模式下项目合同管理的对策措施

   3.1 规范项目运作

   项目运作的过程就是项目合同缔约和执行的过程，规范项目运作，可以从根本上减少或者避免项目合同管理的许多问题。

  （1）要充分做好项目的前期工作

   前期工作包括项目识别、项目准备两个阶段，主要内容包括项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证、项目实施方案的编制与审核等。应当着重做好项目可行性研究、物有所值评价、财政承受能力论证，切实分析项目的建设条件、投资规模、盈利能力、财政承受能力。

  （2）要规范项目的招标投标工作

   PPP项目投资巨大，使用的资金最终由政府财政和（或）社会公众支付。因此，对于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的PPP项目，必须进行公开招标，选择最优的社会资本合作方，不能以任何理由、形式规避招标。招标投标过程必须公开、公平、公正，不能借招标之名将项目私相授受，不能通过招标进行利益输送。

  （3）要加强项目的合同管理工作

   应当严肃项目合同的缔约和履约，切实进行项目监管，妥善解决合同争议，促使合同顺利执行。

   3.2 完善合同条款

   制订严谨、公正、平等的合同条款，可以从源头上解决合同漏洞，有效防止和解决合同争议，有利于项目合同的顺利执行。

  （1）国家政府主管部门可以组织制定PPP项目合同示范文本，解决地方各级政府合同文本选用的困局，节省地方各级政府因研究、制定PPP项目合同文本而重复花费的人力、物力、财力。

  （2）各级政府部门应当树立平等、合作的意识，加强PPP模式运作的业务水平，深入了解项目的具体需求，充分借助中介机构的专业力量，因地制宜地订立 PPP 项目合同。拟定的PPP项目合同文本应当切合实际、平等友好、便于执行。项目合同应当包括以下核心条款：引言、定义和解释；项目的范围和期限；前提条件；项目的融资；项目用地；项目的建设；项目的运营；项目的维护；股权变更限制；付费机制；履约担保；政府承诺；保险；守法义务及法律变更；不可抗力；政府方的监督和介入；违约、提前终止及终止后处理机制；项目的移交；适用法律及争议解决；合同附件；等等。

  （3）合同条款中应当充分考虑合同执行过程中的各种风险，根据项目实际情况和各方的风险承受能力，合理安排风险分配。通常，政府承担土地获取风险、项目审批风险、政治不可抗力风险等，社会资本承担项目融资风险、项目建设和运营维护相关风险、项目审批风险、获得项目相关保险风险等。

  （4）合同条款中应当设置合理的前提条件及前提条件未满足时的解决条款。前提条件也叫先决条件，是指PPP项目合同的某些条款生效所必须满足的特定条件。通常，由项目公司负责满足的前提条件包括完成融资交割、保险已经生效、项目实施相关的其他主要合同已经签订、已经提交建设期履约担保等，由项目公司或政府方负责满足的前提条件包括获得项目相关审批等。前提条件是合同成立的条件，是合同执行的保证，前提条件未满足，项目合同应当终止，除非得到了合同豁免。

  （5）合同条款中应当对项目融资作出安排，确定融资方的主债权和担保债权、融资方的介入权，以及必要时的再融资安排，确保项目融资充足、可靠。

  （6）合同条款中应当约定合理的付费机制。付费机制关系PPP项目的风险分配和收益回报，是PPP项目合同中的核心条款。在PPP项目中，常见的付费机制主要包括政府付费、使用者付费、可行性缺口补助三类。无论采用哪种付费机制或者付费机制组合，都应当确保社会资本“有利可图”。

  （7）合同条款中应当包括政府承诺的内容，用以明确约定政府在PPP项目实施过程中的主要义务。政府承诺需要同时具备以下两个前提：一是如果没有该政府承诺，会导致项目的效率降低、成本增加甚至无法实施；二是政府有能力控制和承担该义务。常见的政府承诺包括付费或补助、负责或协助获取项目相关土地权利、提供相关连接设施、办理有关政府审批手续、防止不必要的竞争性项目、其他承诺。政府承诺有利于建立社会资本的合作信心。

   3.3 严格诚信守约

   不论是政府方，还是社会资本方，都应当牢固树立诚信守约的合同意识，严格履行合同的各项约定。政府方不能因政策调整、人员调换、财政负担的理由随意变更或解除项目合同，社会资本方也不能因收益预期降低而怠于履行合同义务。在合同执行过程中，因客观条件变化导致执行合同确实出现困难，双方应当友好协商，妥善解决。

   3.4 加强政府监管

   政府应当加强项目监管，切实保证公众利益，杜绝“监而不管”或者流于形式。如果政府自身不具备监管能力，可以聘请中介机构协助进行项目监管。

   3.5 拓展金融工具

   政府应当着力消除金融壁垒，清除社会资本融资的行政障碍，鼓励大型商业银行以外的各类金融机构介入PPP项目的融资，鼓励金融机构提供多种融资工具，例如发行项目债券、项目股权融资等。

   3.6 重视中介机构

   政府方和社会资本方应当正视自身的短板，对于PPP项目合同管理中不擅长之处，应当积极主动地聘请中介机构，谋求支持和协助，使得PPP项目合同管理科学化、专业化、规范化，预防和妥善解决合同执行过程中的各类合同问题。

   4 结语

   PPP项目在我国尚处于起步阶段，各合同参与方需要不断探索和总结经验，为PPP模式的健康、有序发展提供理论和实践的参考。

   参考文献：

   [1]财政部. PPP项目合同指南（试行）[S]. 财金〔2014〕156号. 2014.

   [2]国家发展和改革委员会. 政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）[S]. 发改投资〔2014〕2724号. 2014.

   [3]李静菲. PPP项目合同管理重难点分析[J]. 科技风. 2019，12.

   [4]刘宝全. 浅议政府与社会资本合作（PPP）项目合同管理[J]. 市场周刊. 2017，4.

   [5]刘强. PPP项目合同管理若干问题的辨析[J]. 大科技. 2018，5.