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世界银行贷款项目土建合同造价管理
刘雪梅，范夕娜，孙玲云
（四川正沣工程造价咨询事务所有限责任公司，四川 成都 610044）
摘 要：采用“国内竞争性招标”发包土建工程，是世界银行（以下称“世行”）国内贷款项目的主要方式。作者结合为世行国内贷款项目咨询服务的实践，分享国内竞争性招标土建工程合同的造价管理经验。本文重点介绍土建工程合同国内竞争性招标、设置合同价格管理规则、合同“超量调价”的具体操作、确定合同变更范围及合同调价公式使用要点。
关键词：世行贷款项目；国内竞争性招标；合同造价管理
1 世行贷款项目土建工程合同的发包方式
世界银行采购规则所定义的采购程序是“从对需求的识别开始，通过规划、编制规范/要求、考虑预算、选择、合同授予和合同管理而进行的过程”。对于使用世行资金支持的土建工程，其发包方式为：国际竞争性招标（简称ICB）、国内竞争性招标（简称NCB）和询价。这三种方式及世行规定的单个合同估算门槛值如下：
近些年来，采用国内竞争性招标程序（即，NCB方式发包），是世行贷款项目土建工程的主要采购方式。理由是：1）土建工程单个合同的招标预算大多数在4000万美元（约2.6亿万元人民币）以内；2）为了适应国内政府审计要求，小于50万美元（约325万元人民币）的单个合同通常使用国内配套资金，按国内程序发包。
世行贷款项目NCB发包土建工程规定了采购过程（从招标文件到合同缺陷责任期）的全部采购文件。招标使用“国际金融组织项目国内竞争性招标文件范本”，即《土建工程国内竞争性招标采购招标文件》。
由于土建工程有明确的产出和交付方式，即招标前具有详细的施工图、施工中有明确的施工程序和严格的质量检验标准。因此，土建工程国内竞争性招标使用货币量化标准，授予价格最低的响应的投标书。国内竞争性招标确定最优投标的步骤如下图所示：
当市场活跃度较高时，NCB程序竞价后的中标价相对较低。有相关信息显示，国内竞争性招标的土建合同，其中标价较施工预算的降幅通常可以达到20%左右。
由于招标准备期间设置的合同价格管理规则，合同文本中设置了5个价格管理工具，在授予合同时其价格管理规则已经成立。NCB土建合同价格管理整体框架示意图如下所示：
2 对合同管理架构中四项内容的理解及实践
合同管理架构中四项内容如下：
(1)设置合同价格管理规则；
(2)工程量“超量调价”条款的理解及应用；
(3)确定合同变更范围；
(4)使用合同价格调整公式。
2.1 设置合同价格管理规则
NCB土建合同价格管理规则由施工图、技术规范、工程量清单三者组成，由项目业主在招标前约定，业主要求和价格管理规则包括在合同招标文件中。在通常情况下，在招标准备期间，项目业主委托设计院编制《技术规范》，委托造价咨询团队编制《工程量清单》。
对编制符合NCB合同价格管理需求的《工程量清单》和《技术规范》，作者建议首要步骤是识别世行贷款项目合同价格管理规则与国内项目合同价格管理规则的不同点。
2.1.1 NCB合同《工程量清单》的特点
招标文件要求工程量清单应与投标人须知、一般合同条款、特殊合同条款、技术规范和图纸一并使用。招标工程量清单的主要特点是：
（1）由于施工图的详细设计内容不在工程量清单中重复，还由于一般性的工程和材料描述不在工程量清单中重复，因此，工程量清单不设置“项目特征描述”；
（2）工程量清单的结构和内容应尽可能地简单明了。因此，工程细目宜以方便计量确定，即清单只计列实体工程，措施费含在对应工程细目中。如，不计列脚手架、模板、弃土外运等非实体工程子项，其费用在规则中约定分摊到对应的永久工程的单价中。
2.1.2 NCB合同《技术规范》的特点
为了适应《工程量清单》的要求，《技术规范》要设置清单细目的工作范围和计量方式。技术规范每一节应包括三项内容：
（1）工程范围：用于确定工程的实物范围和成本结构。例如，承包商应提供全部资源，如劳动力、材料、施工设备和其他服务，以完成所需的工程程序；
（2）适用标准：列举适用于施工过程的标准。例如，描述工程如何实施、达到质量要求的最低标准是什么、承包商不能满足要求时可能出现的后果是什么；
（3）计量与付款：清楚描述如何与何时进行工程计量与付款。
另外，工程量清单编号或单项工程价单与技术规范的编号完全一致，以便于在将要实施的工程和将要支付的款项间建立起相互的对应关系。
下文通过案例展示某合同土方工程在《技术规范》中的相关内容，供读者进一步了解NCB合同《技术规范》分项工程的架构，此内容与《工程量清单》和《施工图》纸共同组成该土石方工程的合同价格管理规则。
案例：某土建工程《技术规范》中“土石方工程”的摘录：
以下第一部份是施工活动的任务边界，规定了工程量清单对应的承包范围；第二部份规定了土石方工程实施和质量验收的技术要求；第三部份是合格工程的计量和支付条款。
1)工作范围：承包商应提供所需劳动力、工程材料、附属设备、必要的配套设施、施工设备以及合同规定的各项服务；进行（包括但不限于）：施工准备、工程放线、土石方开挖、高程测量、边坡观测、弃土外运、基坑保护和排水、土石方回填和压实，质量检查和验收等；这些工作应达到本技术规范的各项要求，并使业主和项目监理满意；土石方开挖应采用机械施工，辅以必要的人工修整，严禁采用爆破施工。
2)技术规范相关内容：（此处略）
3)计量与支付
计量范围：上述工程完成施工并通过验收后，以下列方式计量：
a基坑挖方：单价包括（但不限于）承包商进行测量和放线、土石方开挖、现场内的临时堆放和倒运、控制地下水位、坑底临时排水沟、坑顶临时截水沟、临时支护等实施过程的一切费用。按图纸规定的范围和深度计量，任何超挖、超填均不予计量。
b土石方回填：单价包括（但不限于）承包商进行现场合格料及借土，分层回填、压实、控制含水率、质量检验和验收等实施过程所需的一切费用。按图纸规定的范围和深度计量。
c土石方外运：单价包括（但不限于）承包商在现场装车、土石方外运、合理处置（弃土地点由承包商现场调查确定）等实施过程所需的一切费用。按（挖方-填方）计量，经项目监理批准，以单位立方米计算。
支付：按上述规定计量，经项目监理确认的列入工程量清单支付细目的工程量，将以合同单价支付。此项支付包括材料、劳力和设备等及其他为完成这些工程所必需的费用，是对已完工程的全部偿付。
2.2 解决“超量调价”的实践
世行贷款项目标准合同通用条款第37.1条约定“如果工程量清单中任一细目的最终完成工程量与工程量清单中所标工程量存在百分之二十五(25％)以上的差异，并且该差异将导致中标合同额产生百分之一(1％)以上的变化，项目监理应对单价进行调整以适应这一变化”。该条款约定了调价的门槛值，同时授予了项目监理的裁量权。
由于合同未对如何调整超量工程细目单价做具体要求，各项目在操作层面往往“各显神通”。通常情况是，新的单价难以形成共识，多采用协商方式确定，但后期政府审计对该价格的调整依据易发争议。
作者在世行贷款项目实践中，参照《菲迪克合同指南》的规定和解释文件，对“超量调价”操作方式进行了尝试。
2.2.1 单价调整前题条件
基于合同第37.1条的约定，合格工程的计量数小于清单数75%，或大于125%，且当数量差乘以投标单价时，乘积大于中标合同额的1%。
2.2.2 超量工程细目单价变化趋势分析
由于合格工程计量数的变化将直接导致实际成本的变化（即，形成新的成本），一般可以认为估计量单价与实际量单价中的直接费相等。例如，大量开挖的成本通常与开挖的数量成比例，而对于其他一些施工操作，施工成本中也包括一些固定的，不根据开挖数量的固定因素。因此，如果合格工程的实际计量数大于清单估计数，则实际量单价小于清单标价。
2.2.3 单价调整
基于以上原理，单价调整时使用投标单价分析表，将其中的直接费单价保持不变，间接费总额保持不变，税率和利润率（如果有）保持不变，重新计算实际数量对应成本，完成该工程细目的合同价格调整。
2.2.4 调整后新单价的风险性评估
由于新单价的全部信息均源自于投标报价资料，建设各方及后期审计机构接受的程度较高。
2.2.5 分享案例
某工程支付编号为209工程细目的“超量调价”过程，进一步介绍应用菲迪克合同指南进行的单价调整。
案例：某工程中标合同价3000万元。拟调整的工程细目的基本情况是：标价清单编号209，标价清单的单价18元，工程数量预估10000，实施后合格工程的计量数13000，求：是否达到合同第37.1的规定及如何执行。
第209工程细目的实际计量数13000，为清单预估数的30%，且增加额30000*中标单价18元=54万元，为中标价合同价的1.8%，此两项数据触发合同第37.1条，即：量差存在25%以上且导致合同价1%以上变化。因此，项目监理按合同要求“对单价进行调整以适应这一变化”。
通过查看承包商投标文件，编号209工程细目的综合单价分析见表1，综合单价直接费用分析见表2。
遵循菲迪克合同基本原则， 1）直接费单价不变，2）间接费价格不变，3）税金按原税率重新计算。新单价计算见表3。新单价为16.61元，比标价清单18.0元减少1.39元。总趋势是，工程计量数增加了30%，新单价降低了5.56%
表1 承包商投标文件-209细目综合单价分析表
表2 承包商投标文件-209细目综合单价直接费分析表
表3 项目监理-209细目新的综合单价计算表
说明：上表的第一行是承包人投标书的单价分析数据，第二行是项目监理计算新单价的数据。
2.3 确定合同变更范围
特别是在详细设计不充分的情况下，合同价格最容易受到成本增加的影响。如何确定合同变更对应的合同价格调整范围，是咨询工作必须面对的挑战。
世行《标准采购文件》工程量清单前言说明确定了合同价格调整的范围，该规定与国内工程合同组价方式有很多不同之处。世行的相关规定如下：
（1）工程量清单中所给出的数量为估算和暂定数量，是为投标而准备的一个公
用基础。合同的支付，是按照合同规定的计量方法，由承包商计量、监理核实的工程量以及工程量清单中的单价或按监理在合同条款中确定的单价进行的。
（2）除非合同另有规定，工程量清单中的单价应包括为实施和完成该项工程内
容需要的所有的承包商设备、人工、服务、材料、安装、维护、保险、利润、税收以及合同中规定或隐含的所有风险、责任、义务。
（3）适用于合同条款的全部费用应包括在工程量清单的项目中。工程量清单中
没有的项目，其费用将被认为已包括在相关工程项目的单价中。（作者注：工程量清单中的“漏项”在投标时通过承包人提出澄清解决，对于已经标价的工程量清单，“漏项”视为包括在相关子项目单价中）
下文通过分享国内某城市河道治理工程施工合同变更审批案例，介绍世行贷款项目合同变更范围的确定过程及成果。
1）某年四月，施工单位和业主向世行提交合同变更文件。
2）同年九月世行代表团到现场访问，世行采购专家检查了现场监理保留的现场同期施工原始记录文件后，提出了基于世行专家现场调查和已经申报变更文件的澄清要求。
3）同年十月施工单位和业主再次补充文件，申请世行批准12项合同变更。报送世行审核的十二项变更内容是：施工便道、洪水水毁设施补偿、修改桩基、软弱岩层的抛石回填、桩基钻孔检查、土方开挖、护栏和路缘石、现场的修复工程、增加现场雨水管网、预制梁的土地租金、增加路灯。
4）各方对变更范围形成共识：业主提报的12项合同变更，世行完全接受了5项，有条件接受了1项，不接受6项。世行采购专家审核意见全部基于招标文件中工程量清单的约定。世行意见汇总如下表所示：
2.4 合同调价公式的应用
（1）合同调价的适用条件及调价公式
世行《标准采购文件》合同条款第45款约定，工期在18个月及以上的合同必须调价，下述公式用于计算调价系数：
P = A + B*Im/Io
式中：
P：合同价的调整系数；
A 和 B：特殊合同条款中确定的系数（百分比），分别代表应付合同价中不可调整和可调整的部分；
Im：每月末报账时的现行价格指数；
Io：开标前二十八（28）天各项投入的价格指数。
（2）调价公式使用中常见问题的实践经验
合同价格调整应在合同签订前协商调价条款：由于调价指数不是评标过程的一部分，因此在合同中业主得到满意的最终指数和权重至关重要。具体方式有三种，一是在合同授予谈判时建议监理工程师协助；二是合同文件的调价公式规定很笼统，在实际执行中也许会被扩展，以使用多个指数的调价公式；三是签订合同之前，世行采购专家与业主就无异议的最终价格调整条款进行沟通。
使用已公开的指数：不要使用只能通过承包商获取的指数，要注意指数差异很大的情况。合同特殊条款第45.1条约定，这些指数应由承包人提出，经业主接受后方可使用，，使用当地各造价协会发布的工程造价指数。
限制过高的价格调整：在特殊条款第38.1中插入一项条例，使价格调整受到限制，如当超过规定门槛值（如15%）时，业主有权要求工程师结束价格调整。
小额度工程的合同价格调整：对于合同期限小于十八个月的小额度合同，如果由于业主的过错导致合同执行延误，使合同期限超出十八个月，允许进行价格调整，应从18个月期满之日起，在合同延期的补遗期间与承包商协商。
3 结语
综上就是世界银行贷款项目国内竞争性招标土建工程合同管理的一点经验分享，团队严格遵循世界银行合同管理规则，又考虑政府审计的风险，合理确定、处理过程中遇到的难题，以满足世行核心原则“物有所值、经济、诚信、适合用途、效率、透明和公平”的要求。
参考文献：
[1]世界银行投资项目贷款（IPF）借款人采购规则 世界银行 2016年7月
[2]世界银行官网公示的项目资料
[3]菲迪克（FIDIC）合同指南（国际咨询工程师联合会中国工程咨询协会编译）
