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   摘 要：为了成功实施每一个PPP模式项目，政府找好合作伙伴是前提，而合作企业要找好工程总承包企业则具有同样重要的意义，这是一个管理问题。做好PPP模式下项目的造价管理工作和签好PPP模式下的项目总承包合同就是为成功实现每一个PPP项目打好众多基础工作中的一个方面，这是一个技术问题。工程项目是管理、技术、经济、法律的结合体，离了哪一方面都很难做好，因此从事这方面的人要么是复合型的，要么这个团队是复合型的。

   关键词：PPP模式；造价管理；总承包；合同模式；探索

   1 PPP模式的概念

   PPP模式，全面而准确的名字叫“Public-Private-Partnership”。这个“PPP模式”本质上是一种项目运作模式。项目运作模式比较多，PPP模式只是其中的一种，而PPP模式本身又存在着多种的运作模式。我国政府是在1984年开始探索运用PPP模式的，当时译名为“政府与社会资本合作模式”。2014年全国各地纷纷推出PPP项目。截止2016年5月31日，在国家财政部PPP中心平台项目库中，共有入库项目8644个，总投资额高达9.88万亿元人民币。

   在我国工程建设类中，政府要建设某个公共项目，常会采用特许经营的方式运作，寻求有意愿参与该公共项目前期建设、建成后运营一定年限的企业合作。PPP模式的好处就在于使用PPP模式的项目，不需要政府先期投资，不好之处就是合作公司一旦出现经济实力不足，不能履约，甚至别有用心的企业利用真实的项目向社会圈钱，就会给政府留下一地鸡毛，损害政府的形象。所以，PPP模式下造价管理和总承包合同模式的探索尤显急迫紧要。

   2 对PPP模式下主要参与方造价管理和总承包合同模式的探索

   2.1 PPP模式下各主要参与方造价控制和总承包合同模式的要点

   在PPP模式下，不同的参与主体，其造价管理和总承包合同模式的要点是各不相同的。

   2.1.1 第一责任主体——政府

  （1）合理调动社会经济来实现政府项目，是国际通行的做法。政府为了做好民生工作，有许多涉及改善民生的基本建设项目，而要实现这些项目，则需要巨大的财力支持。一项建设究竟要花多少钱，花多少钱是合理的，这就是政府造价控制的要点。控制不好的后果就会增加自己的财政负担。

   寻求社会资本合作，以达到政府与社会资本合作企业之间PPP合同的最终实现，政府仅做好项目估算，已经远远满足不了现实的需求，而是要做好整个项目全生命周期的精确预算。这里有几点需要说明一下：一是要按客观规律办事；二是要有一批具备实际经验的专家队伍；三是要把实体造价与实体实施的措施费分开，分成两笔费用来决策。有很多项目还没开始建设，前期三通一平、地基处理、边坡治理、基坑支护、降水排水等措施费就是很大一笔支出。所以，在项目可行性研究报告中就要尽可能地考虑周全，减少遗漏事项，尤其是像上面发生在非实体方面的费用。措施费应做为竞争性费用，只有企业自身在具有足够实力的情况下才能获得竞争优势。其体现在两个方面：一是科技创新能力；二是自有资源实力。

  （2）在PPP合同中应加大对合作企业违约责任的追究，具体要体现在对合作企业实际领导班子无限责任的追究，只有加大追究合作企业中享有实际领导权的人的违约责任，才是一种最必要、最具震慑力的手段。

  （3）政府做为项目的第一责任方，应对社会资本合作企业与工程总承包企业间的合同内容加强监管。社会资本合作企业与承包企业间的合同内容对政府应是透明的。禁止“壳公司”与承包企业间的承包合同变相成为垫支合同，更不能任由“壳公司”把承包企业当成银行来发包工程，搞不好就会造成严重的社会问题。

   2.1.2 第二责任主体——社会资本合作企业

   社会资本合作企业，俗称“壳公司”，应该是通过政府公开招标而确定的实体企业。这里的“壳公司”并非贬义叫法，而是为了更能体现社会资本合作企业以融投资手段来承担社会责任的一种称谓。“壳公司”大搞资本运作，其造价控制要点是在中标价内如何办好事，在不超中标价的前提下，提高投入产出比，产生出最大的建设成果和经济、社会效益。“壳公司”对项目各个时期的投入需要有一个合理的划分，确保各个阶段的资金投入都在控制下。融资成本与建设成本都是控制的重点，但更重要的是，在重视经济效益的同时还不能忽视社会效益，所以还必须要计算一笔为实现社会效益所要负担的经济帐。

   经审查合格的社会资本合作企业，应独自对拟合作项目进行预算，参与公开投标。在进入实施过程后，该中标价或清单是政府对社会资本合作企业加强财务监管的依据之一，随时衡量中标的社会资本合作企业是否存在无法保证项目完全实施的财务危机。对于无法胜任项目进一步实施的，应按照合同内容的约定立即终止PPP合同，以达到及时止损的目的。无法继续合作下去的情形一旦明确，就要及时按“先清场、后清算”的原则解除合同。清算的方法：由第三方专业的咨询机构先做好一份项目未完成部分的预算，做为控制价进行招标，形成新的中标价。社会资本合作企业前期的投入额就等于PPP合同总价减新中标价，以此达到完成前期清算的目的。要坚决杜绝公共项目在实施过程中政府被“壳公司”忽悠的现象发生。

   笔者在总承包合同模式的探索中体验到以下几点：（1）“壳公司”实现项目的手段要通过设计招标、施工招标、甚至运营招标等阶段。因此，事前制订并掌握好项目的建设标准是控制建设成本的关键。（2）“壳公司”通常采用EPC方式将建设项目发包给有相当实力的工程总承包企业，其中就存在是否允许“壳公司”向EPC工程总承包企业进行融资操作的问题。（3）“壳公司”作为名副其实的融投资平台，对项目仅仅承担建设筹资投资的责任可能更好，至于成本、质量、安全等控制，最好委托社会第三方有资质的企业来完成。为此，笔者在这里提到“壳公司”存在的两个风险：一是误把项目发包给了不具备工程总承包资质的企业。这种情况应予禁止。二是非法转包的风险。总包与各分包是以包代管的关系，这样的做法对总包有总体失控的风险，会使项目在安全文明、质量、进度、成本管控等各个方面都出问题。这种情况也应予禁止。

   2.1.3 第三责任主体——承包企业

   承包企业的造价控制要点就是如何实现承包项目的最大利润。无论是施工总承包还是EPC工程总承包，造价控制的要点均体现在创收管理和成本控制两个方面。

   EPC工程总承包是依据合同约定对建设项目的设计、采购、施工和试运行实行全过程或若干阶段的承包模式。那么一个EPC项目，是由有资质的设计单位牵头？还是由有资质的采购商牵头？还是由有资质的施工企业牵头？若不是由有资质的施工企业牵头，地方建设行政主管部门又怎么去监管？对这些问题的解决，至今还是一个空白。所以，笔者建议，在EPC工程总承包形成后，牵头方应在当地建设行政主管部门备案，项目经理至少应在设计、施工两家中产生，并由这两家单位联合任命，项目经理对牵头单位负责，由牵头单位向建设行政主管部门报备。在EPC工程总承包合同中必须明确具体的牵头单位。牵头单位是哪家，资金账户就是哪家，各方面责任的协调与承担就是哪家。地方建设行政主管部门就要在监督项目实体的同时监督牵头企业，对EPC项目尤以监督项目经理为关键，项目经理代表所有后台负责完成项目台面的一切。

   EPC工程总承包的“三边”工程现象会很多，技术核定、设计变更在“三边”工程项目实施过程中更是在所难免，但我们EPC工程总承包企业的管理人员好像还没彻底从传统思维中转变过来，往往还不分具体情况地将《技术核定单》、《设计变更单》全拿去找甲方结算。在EPC模式下按图施工发生的返工费用，应该是工程总承包企业自己的责任，只有劳务对总包才有权主张返工费。

   2.2 在PPP模式下总承包合同模式的探索中对合同风险的认知

   转包或变相转包是目前一个隐性的现实问题。没有实力的“壳公司”通过手段搞来PPP项目，采用私下转包或变相转包搞融资建设，往往会因为时间长、不确定性因素大、融资难、资金不到位等原因而中途停建。为此，为防止没有实力的“壳公司”中标PPP项目，对没实力的“壳公司”却屡屡能中标PPP项目的现象要倒查，并不断总结经验。同时，禁止PPP项目在发包给第三责任体——工程总承包企业时不得出现“垫资”的工程总承包合同条件。这些项目在招标公告时就必须明确预付金、进度款支付方式、违约责任等。在PPP项目的现实中， 往往有“壳公司” “空手套白狼”，导致项目问题一大堆，甚至拖欠民工工资，影响社会稳定，最后由政府“擦屁股”。因此，上级主管部门应严查这样的“壳公司”是怎么引进来的，同时也要严查施工单位是怎么引进来的。因为，这类“壳公司”一般会搞些不合规操作，将项目施工的权力变相地卖给想承包项目的施工单位。而这些施工单位往往采用以挂靠正规企业的名义进行操作，又找来暗中垫支承建的劳务公司。这些PPP项目早就成了少数利益集团的“唐僧肉”，还未建就先把利益分割殆尽。在项目建设期中，银行委托的法律事务所要对不能履约的任何一方按合约进行处理，适时预判项目的发展走势，这些负有法律咨询责任的单位和个人应定期向银行递交项目的法律风险问题的报告。对恶意制造项目风险不能限期整改的，虽未造成项目失败的主要负责人员仍应被追究法律责任，及时予以严厉的法律制裁。同时，及时中止合同，是最有力的止损办法。

   2.3 在PPP模式下总承包合同模式的探索中对合同价的选择

   工程总承包原则上可优先选择总价包干，但是总价包干的范围仅限于中标文件清单内容及清单项目的明细工程量，要避免采用没有具体内容的总价包干的发包方式。

   2.4 在PPP模式下的造价控制和总承包合同模式中应注意的细节

   2.4.1 在工程结算时，权限文件必须见总监理工程师的亲笔签名

   总监理工程师作为国家注册执业人士，具有项目监理的法定权力、义务和责任，不是谁都可以代表总监理工程师签字的。对于重大项目，应事前收集总监理工程师的亲笔签名，当不得代签的文件出现问题时必须追究相关人员的责任。同时，对项目总监理工程师的更换也应纳入审计，并严格执行《监理委托合同》中的相关条款。

   2.4.2 工程结算要分清合同内的造价与合同外的造价

   合同外的造价走“大五方会审”的方式是值得肯定的。“大五方”具体指地方上的纪委、行业主管部门、发改、财政、审计。在确保工程质量合格的前提下，合同外的新增造价应该接受合理性、合规性、时效性等严格的审核，不能让项目在建设过程中发生超概的现象。

   2.4.3 地勘不可在总包之中，且应接受严格的专业监理

   地勘质量问题在当前非常突出，已经到了非重视不可的地步。地勘结论造假导致虚假地基处理的现象都时有发生，后果十分严重。因此，建议地勘这项基础工作应尽量前移，不要出现在EPC合同中。

   2.4.4 对合同材料的质量的制

   PPP模式中的总包合同内容对材料质量的控制应该分类细化，学习国外先进经验形成工程承包通用惯例，这种惯例应形成文本，定期修订再版。

   2.4.5 计量、计价、计费

   有施工图的，采用固定综合单价的合同，其计量、计价简单。但若所报综合单价内看不到人工单价组成，就不便计费，因为人工费在很多地方定额中是取费的基础。因此，对综合单价包干应明确要求列出人工费单价。

   EPC发包方式往往没有施工图纸，若采用模拟清单报价，实体外的总价措施费更是计取困难。因此，构建EPC项目的计费模式也是一个需要亟待解决的问题。

   2.4.6 第三方工程造价咨询企业在PPP模式下的地位

   为了减少工程造价扯皮现象和落实过程结算，政府、“壳公司”、EPC工程总承包企业、劳务公司最好都各自采购具有工程造价咨询能力的第三方来完成各级之间的工程造价咨询工作。参与工程造价咨询工作的注册造价师承担公平、公正、科学、时效的职业责任，从而促进我国工程造价水平不断提高，以及国民经济更加健康、稳定、持续地发展。

   3 模式中漏洞防治重点

   在PPP模式里，漏洞防治重点在第一个主体里。这个主体的漏洞是由多方面原因造成的。主体里的多数参与者对基本建设比较陌生，产生陌生的原因是因为这些人缺乏基建一线的工作经验。另外，少数决策者的急功近利或贪一已之利是制造漏洞的根源。总之，没有漏洞的PPP项目做的还是很好的。所以，堵塞这块漏洞是完善模式的重点之一。

   4 结语

   为了成功实施每一个PPP模式项目，政府找好合作伙伴是前提，而合作企业找好施工单位则具有同样重要的意义，这是一个管理问题。做好PPP模式项目下的造价管理工作和签好PPP模式下的项目总承包合同就是为成功实现每一个PPP项目打好众多基础工作中的一个方面，这是一个技术问题。工程项目是管理、技术、经济、法律的结合体，离了哪一方面都很难做好，因此从事这方面的人要么是复合型的，要么这个团队是复合型的。