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   摘 要:在我国政府投资项目工程总承包领域，《发包人要求》既是招标文件的组成部分，也是工程总承包合同文件的重要内容，是发包人在招标前开展准备工作的指引，还是发包人项目目标的具体体现，更是发承包双方权利义务关系的落脚点。

   关键字：发包人要求；工程总承包；合同价款

   0 引言

   在国家发改委等九部委联合发布的《标准设计施工总承包招标文件（2012版）》中首次使用《发包人要求》，将《发包人要求》作为招标文件和合同文件的组成部分。在2020年3月1日起正式施行的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《工程总承包管理办法》）第九条关于建设单位招标文件编写要求中对《发包人要求》明确了编写内容。在《建设项目工程总承包合同示范文本》（GF-2020-0216）（以下简称2020版《合同示范文本》）中将《发包人要求》与专用合同条件归到了同一序列且优先于通用条件、承包人建议书及价格清单，在合同文件构成上替代了《2011版工程总承包合同》的“标准、规范及有关技术文件”、“设计文件、资料和图纸”等。《发包人要求》作为工程总承包合同的组成部分，是招投标双方表示经过要约、承诺达成一致的结果，是整个工程总承包合同约定承包人义务的最主要文件，是发包人实现合同目的关键。在招投标双方订立合同时，合同的标的、质量、进度、工期、造价等主要条款，不得与《发包人要求》相背离。

   1《发包人要求》的定义及内容

   在2020版《合同示范文本》中，“发包人要求”定义为“指构成合同文件组成部分的名为《发包人要求》的文件，其中列明工程的目的、范围、设计与其他技术标准和要求，以及合同双方当事人约定对其所作的修改或补充。”《工程总承包管理办法》第二章第九条对建设单位提出了明确要求，建设单位应当根据招标项目的特点和需要编制工程总承包项目招标文件。其中对“发包人要求”的内容进行了明确：“发包人要求，列明项目的目标、范围、设计和其他技术标准，包括对项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、 工期、验收等的明确要求 ”。

   在2020版《合同示范文本》专用合同条件附件1《发包人要求》中给出了编制模板，内容涉及功能要求、工程范围、技术要求等十一项，并写明《发包人要求》应尽可能清晰准确，对于可以进行定量评估的工作，《发包人要求》不仅应明确规定其产能、功能、用途、质量、环境、安全，并且要规定偏离的范围和计算方法，以及检验、试验、试运行的具体要求。对于承包人负责提供的有关设备和服务，要对发包人人员进行培训和提供一些消耗品等，在《发包人要求》中应一并明确规定。

   根据上述内容可以看出，《发包人要求》应是一份集中载明发包人有关工程建设范围、规模、功能、标准等要求的文件，而非散落在招标文件、合同文件等中的具体条款。

   2《发包人要求》在工程总承包中的意义

   从工程实施内容的表达角度来看，在施工总承包模式下和工程总承包模式下工程实施内容的表达方式是完全不同的。见表1所示。

表1 工程实施内容表达方式一览表

   结合表格可以直观看出，在工程总承包模式下是没有施工设计图纸、工程量清单的，正是由于此模式下方案设计图纸、初步设计图纸的设计深度不够、技术参数不明确，需要用文字描述或者其他方式对工程范围进行更为深度的表达。而在工程实践中，往往也是由于工程范围不明确引发造价层面的争议。在施工总承包模式下，发承包双方签约时有明确的施工图纸，工程总价可以根据图纸计算出明确的工程量。与之相反，在工程总承包模式下双方在缔约时通常是仅具有方案设计图纸或者初步设计图纸，工程量范围及标准在发承包阶段完全是难以明确的。因此，《发包人要求》关于工程内容的清晰性、完整性、准确性和可行性的表述显得尤为重要。在工程总承包模式下，《发包人要求》是从按图施工到按约施工进行的一个重要转变。在传统施工总承包模式下，承包单位实施项目的主要依据就是施工图纸，在实施工程总承包项目时，施工图纸是由承包人来完成，承包人参与工程建设的时间切入点被提前，而完成施工图的主要依据就是规范和《发包人要求》。

   发包人将项目的建设目标、标准、功能需求、质量、安全、工期等所有内容通过《发包人要求》进行表达，是发包人最终验收的重要依据，从而确保项目的准确性及完整性；《发包人要求》是承包人参与项目建设的重要基础资料，是投标人在投标阶段有效识别风险，合理确定成本、进度、质量及安全目标的重要依据。

  《发包人要求》还是界定工程实施过程中所发生的变化是否属于变更的依据，在计算变更费用时，通过对比新增需求与《发包人要求》中对应标准的变化，计算量差或价差，从而确认对应的变更费用。这是与施工总承包处理变更最大的差异之处。

   3《发包人要求》对合同价款的意义及建议

   作为工程总承包的核心概念之一，《发包人要求》对合同价款发挥着至关重要的影响。从《发包人要求》的功能和合同价款的实质上可以看出，对发包人而言，《发包人要求》可以明确表露合同目的；对承包人而言，《发包人要求》则在一定程度体现了履约义务的边界。《发包人要求》文件作为合同组成部分，是反映工程总承包合同目的的核心内容的集合。合同价款的实质则是发包人实现合同目的和承包人履行合同义务的对价。

   3.1 招标投标阶段

   在2020版《示范合同文本》“1.12《发包人要求》和基础资料中的错误”条款中约定：“承包人应尽早认真阅读、复核《发包人要求》以及其提供的基础资料，发现错误的，应及时书面通知发包人补正。发包人作相应修改的，按照第13条[变更与调整]的约定处理。《发包人要求》或其提供的基础资料中的错误导致承包人增加费用和（或）工期延误的，发包人应承担由此增加的费用和（或）工期延误，并向承包人支付合理利润。”因此《发包人要求》对发承包双方在合同价款风险方面尤为重要。

   对于发包人而言，在发包阶段《发包人要求》不是独立出现的，一般与“其他文件”如初步设计文件、模拟清单等共同反映合同目的及对价。从风险防控的角度分析，项目发包阶段越靠后，更有利于控制投资风险。如果《发包人要求》的内容与“其他文件”出现冲突，发包人需考虑解释顺序和冲突处理规则，在合同中明确，并在考虑风险分配时注意公平原则。发包人在招投标阶段需对未来签约履约阶段涉及的“变更调价”予以考量，避免实质性变更导致中标无效的风险，并且应尽量给予投标人充分时间，以获得更为理性的投标报价。《发包人要求》需要保证发包人引用的原始数据和资料、对工程或其任何部分的功能要求、对工程的工艺安排或要求、技术标准和要求、试验检验标准和要求、承包人在实施过程中无法核实的数据和资料的准确性。

   对于投标人而言，在投标过程中，如果发现组价、范围不明确，《发包人要求》和“其他文件”存在冲突的，投标人应主动要求招标人澄清。对《发包人要求》的实质性响应尽可能细化，避免概括模糊的表述。在投标报价中对《发包人要求》有细化、调整或补充的，应明确组价、计价，有助于避免后续争议。

   3.2 签约阶段

  《招标投标法》（征求意见稿）第53条中描述：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人可以和中标人进行合同谈判，但谈判内容不得更改招标文件和中标人投标文件的实质性内容。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”因此，在签约阶段发承包双方应避免对招投标文件作出“实质性变更”。特别是投标人对招标文件中的《发包人要求》文件进行响应时，投标文件中的相关内容可能构成对招标文件《发包人要求》的进一步补充、细化，该等补充、细化的内容应同样在签约时反应在合同文件中，并对价格组成等做出明确约定。

   3.3 履约阶段

   项目履约阶段需尤其注意对变更签证的责任、量、价格（是否计价）的确认。传统平行发包模式下常出现承包人以“低中标、勤签证、高索赔”的模式去获取利润。但在工程总承包模式下，项目采取“固定总价”的价格形式，履约过程中的“变更签证”并不必然导致合同价款的调整。因此，在工程总承包模式下，进行“变更签证”或“工作确认”时，除了对客观事实、工作量进行确认外，还应尽可能将变更范围、相关责任、所涉费用的增减、是否调整等予以确认。这一方面更利于整个项目的顺利运行，另外一方面也能有效避免未来出现大量争议。

   3.4 验收结算阶段

   工程总承包项目更多的是承包人在完成《发包人要求》，如果承包人完全按照《发包人要求》的内容去完成工程，那么发包人一定是要支付给承包人全额的工程款，这是义务履行边界与工程款的对价。但实际上很多工程总承包项目最后并不能够百分之百的完成《发包人要求》，那么发承包双方需注意的是，需要根据项目的需求设置竣工验收之日，尤其需要关注不同类型工程项目不同的竣工验收程序（如试运行、竣工后试验）；需设置满足《发包人要求》的明确条件和具体标准；对于未完全满足《发包人要求》时，设置不同的处理标准，例如根据工程项目性质及工程总承包特性设置合理的支付条件和补偿条件。

   4 结语

   政府投资项目工程总承包的《发包人要求》是招标文件的组成部分，并作为工程总承包专用合同条件的重要附件，在法律性质上具有规定“合同目的”的作用。因此，在招标阶段需要对招标文件中的发包人要求进行详细描述，综合考虑发包阶段、合同条款及计价方式等多个影响因素，避免因发包人要求描述不完备带来项目实施过程中合同价格等方面的纠纷，以保证项目顺利实施，更快更好地发挥投资效益。

   参考文献：

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