摘 要：不平衡报价是投标最常用的手法之一，是投标人合理合法利用各种因素调整清单综合单价报价的一种方法。不平衡报价手法多种多样，产生的原因也是多方面的，严重不平衡报价的中标价格并非真实价格，不仅损害投资者利益，加大投资人工程建设管理难度，还危害了招投标公平原则。本文从业主投资管控角度研究不平衡报价的常见手法、产生原因、规避方法，使业主单位能较好地把控不平衡报价风险，避免投资失控。

   关键词：不平衡报价；手法；原因；风险；规避方法；EPC项目

   0 引言

   不平衡报价，是相对通常的正常报价而言，在工程项目的投标总价确定后，投标人根据招标文件的付款条件、设计缺陷、合同条件的漏洞缺陷、招标清单项目特征描述漏洞缺陷、招标清单项目清单工程量偏差、项目现场的实际情况等等，通过调整部分项目的报价，以期既不提高总报价、合理合法、不影响中标，又能在结算时得到更理想经济效益的投标报价方法。

   1 通常的不平衡报价情形

  （1）针对项目前期工程，如土方、基础等，是能最早收到工程款的部分，投标人采用高报价，利于尽早回收资金，增加净现值。相应地对后期工程项目进行适当降低报价，而总报价没有变化。

  （2）针对图纸不明确或有错误，在实施中有可能减少或取消的工程项目单价报低，把将来工程量可能增加的项目单价报高，相应工程量会减少或取消的项目报低价。因设计错误导致后期会新增工程项目，而招标清单已有相应清单项目或类似清单项目，新增清单项目综合单价通常会执行招标清单已有相应清单项目或类似清单项目的，对相应清单项目或类似清单项目报高价。

  （3）针对工程内容说明不清楚，功能遗漏，功能要求不合理等原因导致后期产生设计变更，相应工程量会增加的项目报高价，相应工程量会减少的项目报低价。如某EPC项目，招标时未明确精装的具体要求，承包商在投标报价时便按简装标准较低价格进行报价，施工开始后建设方不出意外地对装修效果提出了更高要求，大量装修材料因调整档次标准对价格进行了调整。又如某项目功能遗漏，在项目实施时业主单位才发现问题，要求进行设计修改，导致某些工程量增加，某些工程量减少，某些清单项目新增。

  （4）针对清单特征描述不到位、描述错误。投标人利用这个缺陷报低价，通过后期重新确定单价弥补此项投标报价亏损。

  （5）针对将来有可能、有机会通过变更改变材料品种、材料规格型号等的采用低报价。如某项目招标时为日光灯，中标后变更为LED灯。

  （6）虽然某些招标清单工程量计算比较准确，且投标项目总体不平衡报价金额也不高，但通过变更减少低报价项目的工程量，通过变更增加高报价项目的工程量，这一增一减使投标人获得了超额利润。例如在某绿化项目中，某些品种乔木数量少，投标人采用高报价，某些品种乔木数量大，投标人采用低报价，中标后通过变更增加报价高的乔木数量，降低报价低的乔木数量，从而获得了超高收益。

  （7）针对措施项目的不平衡报价。投标人利用招标提供的措施项目漏项的新增措施项目包干报高价，对确定会发生的包干措施项目报高价，对后期可以通过变化措施方案取消的包干措施项目报低价；投标时措施费按普通方案报低价，在实际施工中通过更改施工方案来规避低价。例如某市政工程中河道围堰，先按圆木桩土围堰报价且造价不高，在施工中采用钢板桩围堰方案代替，从而规避低报价以获取更大利润。

  （8）针对材料设备技术规格、性能、质量等级、外观要求等特征描述不到位，或招标时没有具体明确，在投标时材料报低价，在中标后通过实施期间对投标材料设备的具体明确或变更替换并据此重新认质核价来提高价格，从而弥补低价投标导致的该项亏损。例如招标要求为“优质加气砼砌块”，在中标后变更为“ALC加气砼砌块”。

  （9）针对无工程量而只报单价的项目，报价不影响投标总价，此类报价往往报价高。

   2 不平衡报价产生的原因分析

   2.1 单价合同类型

   我国现行工程造价普遍实行的是统一量、竞争价的工程量清单计价模式，是允许承包商自主报价、通过市场竞争确定价格的计价模式，合同属于单价合同，清单项目单价基本固定，只允许按合同约定的调价因素进行有限调价。而项目投标报价总价高低几乎是项目能否中标的决定性因素，在竞争激烈的市场环境下，选择降低报价提高中标概率是大多数投标单位的首选。但是盲目降低报价可能会带来亏损风险，不平衡报价的投标策略正好可以弥补一些低报价带来的亏损，能达到既能中标又能盈利的目的。

   2.2 暂列金的使用

   GB50500-2013 清单计价规范2.0.6 条对“暂列金”的定义，明示可以对合同价款进行必要的调整。《建设项目工程总承包合同（示范文本）》GF-2020-0216第13.5条对暂列金额的使用进行了说明。

   2.3 政策法规对工程造价的相关规定

  《四川省省预算内直接投资项目概算管理暂行办法》（川发改投资规〔2022〕414号）对超概进行了严格规定，经批准的概算是不能轻易突破的红线，而控制价通常小于概算，合同价通常小于控制价，其间存在价格空间。

   依据省发改【2021】46号《工程变更管理细则》的规定，根据工程承包合同金额和变更引起费用的大小，将工程变更分为三类，具体如下。不同类型有不同的审批处理要求。

   ①变更后工程总金额未超合同金额(含暂列金) ;

   ②变更后工程总金额超合同金额但未超投资概算工程费和预备费之和;

   ③变更后工程总金额超投资概算工程费和预备费之和。

   2.4 GB50500-2013 清单计价规范对综合单价调价进行了相关规定

   2.4.1 清单工程量偏差调整

   规范第9.6.1条：合同履行期间，出现工程量偏差，且符合本规范第 9.6.2、9.6.3 条规定的，发承包双方应调整合同价款。 

   规定第9.6.3条：如果工程量出现本规范第 9.6.2 条的变化，且该变化引起相关措施项目相应发生变化，如按系数或单一总价方式计价的，工程量增加的措施项目费调增，工程量减少的措施项目费适当调减。 

   2.4.2 工程变更引起的调整

   规范第9.3.1条：工程变更引起已标价工程量清单项目或其工程数量发生变化，应按照下列规定调整（单价调整）：…

   规范第9.3.2条：工程变更引起施工方案改变，并使措施项目发生变化的，承包人提出调整措施项目费的…,  拟实施的方案经发承包双方确认后执行。该情况下，应按照下列规定调整措施项目费：… 

   2.4.3 对项目特征描述不符的调整

   规范第9.4.2条：合同履行期间，出现实际施工设计图纸（含设计变更）与招标工程量清单任一项目的特征描述不符，且该变化引起该项目的工程造价增减变化的，应按照实际施工的项目特征重新确定相应工程量清单项目的综合单价，计算调整后的合同价款。 

   2.4.4 措施费的调整

   规范第9.3.2条的规定：在承包人提交的实施方案被发包人批准后，计算调整的措施费用。 

   3 对不平衡报价的应对措施

   针对不同的不平衡报价特点，采取不同的应对措施。

   3.1 招标前期不平衡报价的应对措施

   3.1.1 高度重视功能目标研究。

   业主单位对建成后要达到的目标要有清晰的认识，对建设项目要有很清晰的功能需求、设计需求，要组织各类专业人才进行优化研究，甚至要考虑到远景规划，避免后期因考虑不足大量设计修改。

   3.1.2 加强勘察、设计质量的控制，确保施工图设计质量

   水文地质勘察是施工图设计的基础，首先要确保水文地质勘察的质量。业主单位要建立健全勘察设计的质量控制制度，加强对勘察设计公司、人员的考核监督。设计人员要与业主单位人员密切沟通，切实充分理解业主需求，发挥设计人员的专业特长，能提出建设性意见，重视设计优化，杜绝设计错误。另外业主单位要重视设计审查，从功能需求、技术标准、质量标准、经济指标等等各方面进行全面审查，最大程度减少后期设计变更。

   3.1.3 加强清单控制价编制质量

   清单项目的编码、名称、单位、特征描述、工程量都是清单项目的重要特征，不能出现错误或矛盾。其中最为重要的是要准确计算清单工程量，对清单编制时发现因设计问题工程量不能计算或计算不准确、根据经验可能有设计遗漏、设计错误时，需要协调设计、业主解决。对清单工程量计算的准确性要有严格的质量控制制度、奖惩考核制度，要对成果进行工程量指标分析，要利用以往积累的数据指标分析工程量是否有异常情况。同时，需要特别注意避免清单项目漏项，漏项会导致后期新增清单项目，或增加已有、类似清单项目工程量。另外，对项目特征描述的准确性也非常重要，特征描述直接体现了完成清单项目需要的工作内容和需要的各种消耗及价格。对措施项目的清单控制价编制其实是有一定难度的，需要清单控制价编制人、招标人有相当的施工经验，对常见工程建设的施工方案措施、方法需要能熟练把握，对需要特别施工方案、施工措施的建设工程，在自身缺乏相关技术和经验的情况下，应通过寻求相关专家咨询来确定措施项目和费用。

   3.2 招标阶段预防不平衡报价的措施

   3.2.1 依据相关文件对不平衡报价的规定

  《四川省房屋建筑和市政工程工程量清单招标投标报价评审办法》（与2020年四川省建设工程工程量清单计价定额配套执行）对不平衡报价的规定：

   综合单价低于或高于招标控制价相应项目综合单价15～25%时。当采取的施工方式、方法（如土石方的开挖方式、运输距离，回填土石方的取得方式及运距等类似项目）相关联时，综合单价低于或高于招标控制价相应项目综合单价20～30%时。

   措施项目（安全文明施工费除外）总价低于或高于招标控制价相应价格25～35%时。

   不平衡报价项目金额计算：按分部分项和措施项目不平衡总价计算（不平衡报价项目金额既有正值也有负值时，不平衡报价项目金额不品迭计算，均以绝对值相加计算）

   不平衡报价认定：不平衡报价项目的金额超过招标控制价的10～20%（具体幅度由招标人在招标文件中明确）时，评标委员会应否决其投标。

   这些规定从总体上约束了投标人的恶意不平衡报价行为，起到了一定的作用。

   3.2.2 依据相关文件对综合单价评审的规定

  《四川省房屋建筑和市政工程工程量清单招标投标报价评审办法》（与2020年四川省建设工程工程量清单计价定额配套执行）对综合单价评审的规定：

   综合单价的评审以保证清单项目必须的实体消耗和工程质量为目标，主要评审分部分项工程量清单项目的主要材料（工程设备）消耗量及其单价。招标人应在招标文件中附需要评审的主要材料（工程设备）表，并明确品种、规格、质量档次等必需信息。对投标材料消耗量和材料单价是否合理没有明确规定，由评标专家进行判断。

   3.2.3 建议在招标文件和清单编制说明中加入约束性条款，限制投标人的不平衡报价行为

   (1)对清单工程量偏差超过一定幅度进行清单综合单价价格调整的约定

   工程量偏差可能来自两个方面，一是招标清单工程量本身的计算错误，二是实施过程中出现设计变更后对已有清单工程量产生的增减。

   对实际工程量超出招标工程量约定调整幅度，清单计价规范对工程量偏差的约定为“当工程量增加15%以上时，其增加部分的工程量的综合单价应予调低，当工程量减少 15%以上时，减少后剩余部分的工程量的综合单价应予调高”。

   在招标文件主要合同条款中可进行如下约定（其中具体幅度根据相关规范、政策法规等等规定并结合项目实际情况确定）：投标人应对招标清单工程量进行复核，对复核发现偏差幅度超过××％的及时书面反馈发包人进行澄清修改，因非承包人原因引起已标价工程量清单中列明的清单工程量发生增加，且单个子目工程量变化幅度在××％以内(含)时，执行已标价工程量清单中列明的该子目的单价；单个子目工程量变化幅度在××％以外(不含)，且该清单项目总价在××万元以上的，当该清单项目投标报价超过控制价该清单项目综合单价××%时，该项目工程量超过××%以外部分其综合单价按控制价综合单价并按投标下浮执行，或根据约定规则重新组价并按投标下浮执行。若工程量发生减少，则综合单价不作调整，由此引起的价格风险由承包人自行承担且考虑在投标报价中。

   （2）对清单综合单价偏差进行约定

   规范GB50500-2013只对变更项目综合单价偏差规定了调整办法：“ 如果工程变更项目出现承包人在工程量清单中填报的综合单价与发包人招标控制价或施工图预算相应清单项目的综合单价偏差超过15%，则工程变更项目的综合单价可由发承包双方按照下列规定调整：...” ，在实际实施过程中可从如下几方面进行约定。

   1）招标文件可对综合单价有主要影响的材料、设备进行如下约定：

   明确约定材料设备的技术规格要求、质量等级、推荐品牌等与价格相关的特征，承包人自行采购的材料和工程设备须不低于发包人对其约定的要求。若承包人选择发包人推荐的品牌以外的同档次或以上标准的品牌，承包人须报发包人审定后方能使用，品牌调整后材料、设备的单价若高于承包人报价的将不予调整， 若低于承包人报价的按发包人认质核价确定的单价调整。若因非承包人原因导致林料、设备技术要求发生重大变更的，则按发包人相关变更办法执行。

   2）设定明确的可调材料类别品种、可调风险幅度、价格基准期，对可调价材料进行如下方式约定:

   按政策法规、规范等约定可调材料类别品种、风险幅度，设定适宜的材料设备价格基准期，它是招标人确认的用于本工程可调价材料调价核算的价格基准，通常按当地某期信息价或当地没有则按邻近地区信息价，信息价为区间价的，则按区间价的算术平均值计取，调整价差时施工当期的信息价为区间价的,也按该区间价的算术平均值计取。设定可调价材料的材料消耗量限额标准。设定可调价材料的价格确定时间及超过风险幅度的调整办法。

   3)设定可调材料价格调整方法，一般可按如下约定：

   ①当承包人投标报价中可调价材料的价格低于基准价:施工期间可调价材料的价格上涨，其涨幅以基准价为基础超过合同约定的风险幅度值时，或可调价材料价格下跌，其跌幅以投标报价为基础超过合同约定的风险幅度值时，其超过部分按实调整。

   ②当承包人投标报价中可调价材料的价格高于基准价:施工期间可调价材料的价格下跌，其跌幅以基准价为基础超过合同约定的风险幅度值时，或可调价材料价格上涨，其涨幅以投标报价为基础超过合同约定的风险幅度值时，其超过部分按实调整。

   ③当承包人投标报价中可调价材料的价格等于基准价:施工期间可调价材料价格的涨、跌幅以基准价为基础超过合同约定的风险幅度值时，其超过部分按实调整。

   (3)对措施项目的约定

   除了在清单控制价编制时要尽量对措施项目的列项、工程量计算、造价计算准确外，在招标时要约束投标人的措施项目投标行为，不仅要对其投标施工措施方案可行性进行技术评审，还要评审措施方案与措施项目是否一致及措施项目报价的合理性。约定在招标时允许投标人认为应列的其他增加措施项目可以自行增加以项包干填报，约定中标后不得调整，但投标措施项目在实施时未发生的措施费用将予以扣除。投标人在投标报价中对投标施工组织设计涉及的措施项目未增加或招标人列出的措施项目未填报的，其费用视作已包含在其它报价中，项目实施过程中的施工组织、方案措施经监理、业主批准后实施。监理和业主单位的批准并不免除施工方对施工组织、方案措施的任何责任，若实施措施方案与投标方案相比发生较大改变，其总体费用经核算后与投标相比增加的，其措施费用不予增加，相比减少的，减少费用可由施工方与业主方按约定分配。

   3.2.4 更改单价合同模式

   如采用总价合同模式，此总价模式也与目前政府大力推行工程总承包的政策是一致的，除了少量约定情况下的价格调整外，实行价格总价包干。或采用清单单价和总价双限制模式，限制清单综合单价最高价格，除了约定情况下的调整外均不调整。

   3.2.5 适时采取暂估价

   对招标期间某些暂时还不能明确的专业工程，因其造价预算误差大，且容易给投标人抓住一些漏洞而给招标人带来较大风险，对此招标时采用专业工程暂估价。对那些招标时不能明确规格、档次、技术性能的材料设备，招标时采用材料设备暂估价。

   3.3 实施阶段预防不平衡报价的措施

  （1）严格清标，对不平衡清单项目、材料设备价格进行重点关注。

  （2）仔细复核清单工程量，清理偏差超过设定幅度的所有项目。

  （3）结合项目实际情况，对所有不平衡项目进行风险分析，针对不同具体情况采取相应风险应对的具体措施。

  （4）加强设计变更管理

   1）对属于不平衡报价的清单项目进行变更时要严格审核其变更的原因、必要性、经济性，非必要不进行变更，如属于确需变更项目，应进行多方案比较，采用最佳变更方案。

   2）对取消清单项目或增加清单项目属于不平衡报价的，如取消项目属于低报价项目或增加项目属于高报价项目的，要严格审核其变更的原因、必要性、经济性，非必要不进行变更，如属于确需变更项目，应进行多方案比较，采用最佳变更方案。

   3）针对材料设备变更，如投标材料设备属于不平衡低报价，对需要重新认价的要分析变更原因及必要性，非必要不进行变更，如属于确需变更材料设备，应对所有满足要求的材料设备进行对比分析，选择最优变更方案。

  （5）严格措施方案的审核和费用测算。实施措施方案与投标方案发生较大变化，措施费用按合同约定会有增加的施工方案需要重点注意，要对更改施工方案的合理性和必要性进行审核论证，要进行多方案技术对比，对不同方案进行费用测算对比，采用最优方案。

   4 EPC项目的不平衡报价预防措施

   目前国内EPC项目比较多采用限额设计下的清单或模拟清单投标报价模式，但仍然有招投标清单和清单报价。

   4.1 在EPC项目招标前期预防不平衡措施

   投资人对招标前设计阶段和前述工程量清单招标预防不平衡报价情况一样，对设计需求、质量等级要求、技术标准、功能需要等都需尽量清晰详尽，严控初步设计的设计质量。EPC模式对清单或模拟清单控制价编制有更高要求，需要确定合理的清单单价，又要尽量减少后期实施阶段清单缺项。

   4.2 针对EPC清单报价模式

   此类模式与清单单价合同模式是类似的，只是要求进行限额设计，招标清单是在初步设计基础上编制的，相比在施工图设计基础上的清单控制价编制更有难度，而且施工图详细设计由EPC中标单位实施，业主单位对后期的设计管理难度也更大，须加大对中标单位施工图设计的管理，加强在施工图设计阶段对可能的不平衡报价进行预防。

   4.3 针对EPC模拟清单模式

   此模式清单项目价格按事先给的综合单价执行，基本避免了清单综合单价方面的不平衡报价问题，但是施工图设计是EPC中标单位实施，因其设计施工为一家承包商，难免在施工图设计时会考虑如何为施工获取最大利益，这样在设计时就会在限额设计内想办法规避掉清单综合单价偏低的项目工程量，增加清单综合单价较高的项目工程量，新增须重新组价的清单项目。因此，对模拟清单编制时清单综合单价的合理性有更高的要求，同时要重点在施工图设计阶段规避掉这些不平衡风险。

   4.4 EPC项目施工图设计阶段预防不平衡措施

   EPC承包商进行施工图设计应原则上严格按招标时提供的初步设计图、设计需求和清单要求进行，初设图纸和清单中有相关做法的，应优先选用初设图纸和清单中的做法，若需更改须提出更改说明并经监理、业主等单位的批准，否则一切后果由EPC承包人承担。

   5 结语 

   不平衡报价是承包商常用且合理合法的投标策略，投资人需要在招标前期、招标阶段和实施阶段都要进行多方面的预防和控制才能尽量规避投标人的不平衡报价风险，它涉及到方方面面的内容，在实践中要及时总结经验教训，不断提高控制不平衡报价风险的水平。