摘 要：在现行审计实践中，厘清民事法律关系与行政法律关系的规范边界对审计人员自身业务素养养成及依法审计要求具有显著重要的意义。论文以民事法律关系与行政法律关系在审计行为中的适用解析为切入点，结合具体案例以及相关的归纳、衍生、解读、判断，给出一个规范、区分、适用民事法律关系与行政法律关系的视角及综述。

   关键词：民事法律关系；行政法律关系；区分；适用

   0 引言

   就概念而言，民事法律关系是民事主体之间就一定的物或其他对象（客体） 而发生的由国家强制力保证其实现的民事权利义务关系。其基于双方平等主体缔约之自由，是依据具体的法律事实以调整人身关系及财产关系为目的的法律规范。与本综述相关典型的是双方平等主体签订合同产生的合同之债。

   行政法律关系是指受行政法律规范调控的因行政活动（权力活动和非权力活动）而形成或产生（引发）的各种权利义务关系。这种关系既应包括在行政活动过程中所形成的行政主体与行政相对人之间的行政法上的权利义务关系，也应包括因行政活动产生或引发的救济或监督关系。与本综述相关典型的是行政审计机关或财政机关对具体建设工程实施的结算、决算审计或者财政评审行为。

   1 民事法律关系与行政法律关系并非对立但未必高度统一，关键在于其侧重保护的核心价值未必统一

   案例1：某按清单计价施工总承包建设项目概算批复金额为10亿元，在项目执行过程中，建设项目工程造价已突破11亿元。在结算审计阶段，建设单位以结算审计金额已超概算批复金额10%为由，要求审计单位通过压缩施工合同价款将结算审计金额调整至11亿元内。施工单位对此提出抗辩。

   首先，咨询人员应对概算赋予的行政意义还是民事意义有个清晰的认识。概算应属于典型的行政法律关系范畴。行政法规《政府投资条例》（国令第712号）第十二条规定：“经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。”该条规定了概算的行政约束范畴，即控制政府投资项目投资的依据。四川省人民政府颁发的地方政府规章《关于进一步加强政府投资项目管理规定》(川府发〔2014〕56号)第5条五、严格控制投资概算规定：“政府投资项目要严格按照批准的投资概算进行建设，实行全过程造价管理...经批准的投资概算是投资安排和资金下达的依据，是项目投资的最高限额。”该条也明确了概算的行政约束范畴并建立了概算与财政预算资金管理的联系，进一步赋予了概算的政府投资预算管理规范性的行政色彩。

   对于政府投资项目而言，在建设单位对项目全寿命周期的管控中，概算是投资控制也是决策立项审批的核心要件，是民事乙方承揽合同进行具体项目实施必要的前置程序。一旦建立了民事法律关系，概算对依法成立的民事法律关系的影响力应予以相对弱化。《关于进一步加强政府投资项目管理规定》（川府发〔2014〕56号）规定：“...对项目建设过程中由于价格上涨、政策调整、地质条件发生重大变化等国家规定允许的原因导致原批复概算不能满足工程实际需要的，需报审批机关申请调整。对超过已批准概算10%及以上的，审批机关委托审计部门审计或相关专业机构评审后，依据审计或评审结果进行调整。项目单位一律不得擅自扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容和故意漏项、报小建大。”其明确了概算执行主体与行政法律关系符合性主体是建设单位，建设单位对于事后由于合理的不可预期因素对概算进行调整属于建设单位的法定义务。建设单位不想突破概算的动机也是更多契合行政法律关系，但更多契合与满足法定义务并无价值冲突。根据《民法典》第一百一十九条“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。”故针对民事法律关系而言，针对概算合理突破施工单位并无过失，依法成立的合同对当事人具有约束力。根据《民法典》第一百三十二条“民事主体不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。”建设单位以具体民事权利限制合同相对方的合法权益并无效力，施工单位抗辩有效。另一方面，概算执行属于行政法律关系范畴，是审计人员应具备的基本判断，项目最终造价突破概算的原因应属于审计分析的具体要素，是主观的还是客观的，是否涉及主观的不作为、乱作为、未履职尽责到位、是否牵扯相关违纪违法情况及线索，对这些都应进行具体分析及判断。在此，不一一赘述。

   在上述论述中，说明了在结算审计行为中贯穿了对民事法律关系及行政法律关系的辨识、分析，基于两者的审计行为均有效益，但未必在同一阶段高度统一。

   案例2：某建设项目实行工程量清单招标，招标文件规定岩石开凿项目采用钻爆法施工工艺，投标人投标采取静爆法方案及相应报价。在施工阶段，承包人实际采取钻爆法施工。按相关定额计价，静爆法高于钻爆法价格，在结算阶段建设单位主张扣除钻爆法与静爆法两者之间价差，施工单位对此提出抗辩。

   本案例中抽象出来的具体问题为招标文件与投标文件不一致、是应采取招标文件还是投标文件、招标文件是否属于合同文件。    

   根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十一条，有下列情形之一的，评标委员会应当否决其投标：“...（六）投标文件没有对招标文件的实质性要求和条件作出响应。”依据该条例第五十七条“招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”的规定，投标人应充分响应招标文件要求，在评标过程中若发现该情况，则应废标。若没发现该情况，法律后果视为改正。据此本案例中投标报价应立即更正为钻爆法施工，使实际施工与投标文件一致，应不予扣除相应价差。

   而根据《民法典》基本民事合同要件之规定，投标文件属于要约，中标通知书属于承诺。要约与承诺要件齐全，合同生效。建设单位通过中标通知书及合同签订已表明同意施工单位采取钻爆发施工，并双方达成合意。但施工期间，施工单位实际采取静爆发施工，与合同不符，建设单位主张扣除价款并无不妥。

   按照《标准施工招标文件》（2007版）、建设工程施工合同示范文本（GF-2017-0201）等规范文件对合同组成及优先次序说明，招标文件并不构成合同组成部分。按这一逻辑出发，在这一点上述规范性文件也侧重于突出民事法律关系的重要性。

   那么对于审计人员，以上根据不同的逻辑竟推导出了完全不同的结果。一个结果侧重于行政法律关系保护，一个结果侧重于民事法律关系价值保护。那么其上不同的观点究竟存不存在绝对的价值偏差的问题？笔者认为不存在对错的价值偏差，只是我们在不同阶段、审计权限中应侧重保护的价值不一样而已。那么对于不同的审计价值我们应该如何取舍及判断呢？以下便开展第二个问题的探讨。

   2 具体审计行为的审计判断应依存于具体的责权利边界与范畴识别，应辨识清晰、定位准确

   案例3：某公路建设项目招标文件约定“安全生产费金额为工程量清单第100章（不含工程一切险及第三方责任险的保险费）至第 700 章的合计金额，费率为1%，填入工程量清单，结算金额按此费率调整。”在结算阶段，经参建单位有效确认，施工单位实际投入安全生产费用已超约定结算费率，达到了100章（不含工程一切险及第三方责任险的保险费）至第 700 章的合计金额的1.6%，施工单位以建设单位招标文件中约定安全生产费率1%未符合规定的1.5%费率为由，提出应将安全生产费结算费率按办法（《企业安全生产费用提取和使用管理办法》）调整。

   根据部门规章《企业安全生产费用提取和使用管理办法》(财企〔2012〕16号)规范性文件要求，公路工程安全生产费率为1.5%。问题关键在于招投标阶段双方按照要约邀请及要约的安全生产费率1%已达成合意，即民事阶段的合意与具体部门规章相冲突时，民事法律关系是否成立有效？在本案例中，该民事行为应该被认定有效，不应以违反行政法律关系而突破民事自治权利。第一，根据《民法典》第一百五十三条“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。”的规定，部门规章《企业安全生产费用提取和使用管理办法》（财企〔2012〕16号）属于法律法规的管理性强制性规定，属于条款但不导致该民事法律行为无效的除外部分。第二，依法成立的合同对当事人具有约束力，只要合同存在效力，那么从民事法律关系上不得单方面随意突破。第三，《民法典》为全国人大及其常委会设置的法律，其法律效力高于部门规章，审计行为保护民事法律关系的落脚点合理。本项目安全生产费计价费率应不作任何调整。

   民事活动的合法权益受《民法典》保护，那么本案例中的事项是否不存在在任何审计突破口呢？笔者认为，根据《中华人民共和国审计法》第二条“国家实行审计监督制度...审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”的规定，应结合本工程项目执行过程中的安全投入与产出效益作出判断。首先，若本项目存在安全生产事故及责任事故，那么以项目结果为导向，可以依据行政法律关系对其作出近一步审计取证，即论证未按1.5%安全生产费率投入与安全生产事故及责任事故的因果关系。其次，还应对实际支出费率已达1.6%但安全产出效益低下为突破口进行近一步取证、分析、研判。

图1 利益相关者的“影响力-利益”矩阵

   其实，从上面能看出，具体侧重于哪一价值导向的审计还是应取决于我们审计的具体阶段、审计权限、范畴识别。从民事审计角度，则侧重于民事行为法律结果的确认，不应以行政法律关系的干扰混淆对民事行为法律结果的确认。如果从行政审计角度，则应侧重于行政法律关系规范性的确认。若因不规范产生实质性后果，则应全面衡量项目执行过程中的真实性、合法性、效益性评价。笔者在此建议参考现代工程咨询方法利益相关者的“影响力-利益”矩阵（如图1所示）进行分析，即对高影响力低利益者使其满意，例如各级审计机关；对高影响力高利益者密切关注，例如建设单位；对低影响力高利益者保证信息获取及反馈，例如施工单位。当然，基于合同授权的审计权限可能存在民事法律关系与行政法律关系的互相交叉。总之，基于具体的责权利边界与范畴识别，审计人员应该判断出民事法律关系与行政法律关系的法律结果未必高度统一，关键应该研判哪一种价值在具体阶段与授权下更应该得到保护。

   3 在审计行为中对民事法律关系与行政法律关系的具体甄别、判断其实质在于对其法理基础的不同认识

   案例4：某建设工程项目采用工程量清单招标，招标文件中已明确该项目经评审的招标控制价。在招投标阶段确定中标候选人且签订项目合同后，中标人以招标控制价部分清单细目存在价格偏差，且显著低于正常施工组织的市场公允价格为由，在项目执行过程中提出将原清单价格予以更正提高。

   在本案例中，核心论证焦点在于招标控制价编制及评审属于那种法律关系行为。首先，招标控制价的意义在于对于采用公开招标、邀请招标项目进行拦标限价作用，超过的作废标处理，符合的则进行后续评标。基于招采双方而言，招标控制价本身没有绝对的价值偏差之说，当事人认同该价格则参与投标，不认同则可以拒绝投标，从民事意义而言，双方自由且自治。但招标控制价不能直接指导项目施工，也并非构成合同组成部分，除非通过民事约定引致到合同本身。招标控制价本身也非招采项目的绝对必需要件，如针对非政府投资项目及利用世界银行贷款资金及亚洲开发银行贷款资金涉外项目，均非必需项目的执行要件。即使涉外项目本身因贷款方要求会使用财政预算资金配套，即使采用公开或邀请招标，从现行审计结果导向来看招标控制价仍然不是项目执行的必然要件。在本案例中合同单价对双方当事人具有约束性。

   在此我们对招采中的价格合意做一个延伸。我们在审计实践中经常发现，审计单位将不平衡报价作为一个问题予以披露，更有主张在结算阶段调整不平衡报价内容单价的情况。其实不管在哪种性质审计阶段，主张在结算阶段调整不平衡报价单价的行为限制了当事人的合法权益。问题回归基点为不平衡报价是否为投标人正当权利，行政定价是否具备正当性。我们知道不平衡报价法、最低报价法、突然降价法、多方案报价法均为投标人可采取的报价策略，法无禁止即可为，必然具备其合理性。从另一个角度而言，虽然在地方具体规范中，可能对于不平衡报价会有所约束，但其对应期间应为招投标阶段。可赋予评标专家权利根据招标文件评标办法去研判、评审，但不能无限追溯到结算审计阶段，除非具体引致到合同本身。对于评标专家这一具体授权及阶段时效应理解为形成权而非请求权。在评标阶段发现不平衡报价可能产生具体民事法律后果，如评标阶段未能发现，则合同约定价格有效，公权及私权则不能任意突破民事权利的有效性。所以，2017年全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会在法工备函〔2017〕22号文提及“...地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正...”，实际从根本上说即反对行政定价的消极作为，而强调保护民事合同关系的自治权利。同时，基于合理变更合同单价行为具备效力，根据举重以明轻的法律基本逻辑，意图调整合同单价行为不具备合理性。在本案例中，反过来可以依据民事法律关系及行政法律关系分别审计评标委员会及建设单位是否存在相关过失。在此，就不再一一赘述。

   案例5：在某行政审计机构委托的政府投资公路工程项目结算审计过程中，某审计单位按合同中约定的《公路工程标准施工招标文件》技术规范“钻孔灌注桩计量应自图纸所示或监理人批准的桩底高程至承台底或系梁底...”计算相应工程量，并以地系梁两侧混凝土按规范要求无对应工程量归属部位为由对桩基顶、墩柱底区间混凝土不予计量。

   在本案例中，双方争论的焦点为在计量规范对桩基顶、墩柱底地系梁两侧混凝土无明确界定计量部位归属时，此部分混凝土是否计量，如何计量的问题？

   笔者认为该部分混凝土应予以计量。第一，除开计量规范来说，从现场实际施工而言，桩基施工存在三同步，即桩基钻进、声测管敷设、钢筋笼架立同步底标高与顶标高，就现场实际而言，施工单位必定付出了相应成本完成设计约定的内容，按照民事权利与义务对等原则，该部分工程至少应予以计价。第二，《公路工程标准施工招标文件》（交公路发〔2009〕221号）配套文件《公路工程工程量清单计量规则》（湖南省）已对标准施工招标文件此处具有争议的问题做了一个补充细化，明示桩基工程量计算规则为“按设计图所示，按不同桩径的钻孔灌注桩以长度桩底高程至承台底面或系梁顶面高程...”，对此湖南地方性规范适用，我们更多的是从经验性解读而并非效力性解读。第三，任何规范并无明示桩基顶、墩柱底地系梁两侧混凝土已计入桩基混凝土综合单价中。如果审计人员采取该意见予以主张，则是在创造规则而不是适用规则，创造规则已不在民事、行政审计权限之内，解释一般允许扩张但禁止类推。同时，主张不计量此部分混凝土则认为施工单位放弃该部分价款权利。根据民事上“一切民事权利之放弃皆有明示”的基本法理，该主张也不能站住脚。第四，如果我们行使的是行政法律关系赋予的法律职权时，所行使的是公权，审计客体为民事主体的私权，公权的法理基础与权力边界为法无授权即禁止，私权的法理基础与权利边界为法无禁止即可为。私权的确认可以从宽，公权的限制应该从严。综上，该部分混凝土于情于理于法应予以计量，最终可根据施工单位的具体举证归置于系梁或桥墩工程量中。

   我们应该认识到行政法律关系及行为本身具有多重性，就像审计本身不仅仅是实现行政的监督功能，同时也应实现民事的救济功能。在上述案例中的论述主要突出了审计行为中对民事法律关系与行政法律关系的具体甄别，审计人员应在规范的框架下、阶段中，客观、公正、合规地实现民事法律关系与行政法律关系的平衡。

   4 在新形势依法审计的要求下，对审计人员的两组法律关系的辨识能力要求显著提高也愈发紧迫

   在上述观点论述中，我们对民事法律关系与行政法律关系所保护的核心价值未必统一、具体的审计行为的审计判断、不同法律关系的甄别各层次维度进行了一定的解读。当前，审计工作的新思路也是适应新时代审计的一个具体要求。例如，近年来政府投资审计的“三个转变”确立了我们政府投资审计工作的新思路。一是提质增效。快速甄别、分析、判断、适用两组法律关系有利于审计工作质量提升。二是从侧重造价审计向全面审计转变。近年来，投资审计也将审计视野从单纯造价审核拓展到项目建设管理全流程。综合运用多种投资审计方式，加强对立项审批、征地拆迁、工程招投标、设备材料采购、资金管理使用、工程质量管理等领域的监督，揭露重大损失浪费、重大质量安全和重大违纪违法问题的审计，推进工程领域反腐倡廉建设。这种要求不是简单立足于对造价民事法律关系的审计，更要求拓展向行政法律关系的审计，深化对上述关系的认识已迫不及待。更进一步，深化对两者的对立统一认识，以多层次、多维度精准判断更为重要。三是从管理型审计向监督型审计转变。回归行政法律关系的基本要义，实现以审计工作监督功能为主，以一定的行政救济功能为辅。以上新形势及新思路均对审计人员提出了审计新要求。

   5 结语

   民事法律关系与行政法律关系这两组法律关系贯穿整个审计行为只是审计工作的一个分支，但在新形势下，一方面要契合新时代发展的新要求，一方面要立足依法审计基石不动摇，两组法律关系适用均显重要。其中，审计人员的自身成长丰富是实现上述闭环的核心力量。笔者以自身审计实践的一些案例出发，结合具体的归纳、衍生、解读、判断，给出一些真诚的看法，但不可避免存在一些认知上偏差与观念之间的碰撞，希望阅读者予以理解及指正。

   [1]法律出版社法规中心.民法典及相关司法解释汇编[M].北京：法律出版社，2022.

   [2]最高人民法院审判委员会.最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）[EB/OL].https://www.shantou.gov.cn/stszcwyh/tpxw/

content/post_1858355.html,2021-01-04.

   [3]粱彗星.裁判的方法[M].北京：法律出版社，2021.