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对政府投资EPC项目实施阶段造价管理风险的分析与对策研究
李根
（四川良友建设咨询有限公司，四川 成都 610000 ）
摘 要：随着我国经济和建筑行业的不断发展，工程总承包EPC模式在我国得到了不断推广，特别是2019年12月由住建部和国家发改委联合颁布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，这标志着工程EPC总承包时代的正式来临，EPC总承包模式在政府投资项目中的比例必将会越来越多。政府投资的EPC项目的造价风险控制不止关系着整个项目的成功与否，还直接影响着社会主义现代化的建设和人们群众的切身利益，事关国民经济的持续快速健康发展。
文章的主要目的是对政府投资EPC项目实施阶段造价管理的风险和与之对应的风险规避对策进行研究，探讨怎样既能发挥EPC模式的优势，又能比较稳妥地规避造价控制上的风险，以期对目前快速增长的政府投资EPC总承包项目的实施提供参考。
关键词：造价控制；EPC；风险分析；对策建议
1 研究的背景、目的与意义
1.1 研究的背景
工程总承包（简称 EPC）是指承包人按照与发包人签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式[ ]，是国际上通用的工程项目总承包项目的总称。在2017年2月国务院办公厅发布的《关于促进建筑业持续健康发展的意见》中明确提出加快推进工程总承包，2019年12月由住建部和国家发改委联合颁布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，这标志着工程EPC总承包时代的正式来临。随着国内基础设施建设的快速发展，在政府投资项目中采用EPC工程总承包模式的项目越来越多。
1.2 研究的目的和意义
根据《政府投资条例》，政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。政府投资项目一般具有建设周期较长、项目规模巨大、专业性强的特点，相对于一般项目面临的风险较高，需要考虑到项目实施的各个方面，一般需要好几年才能完成。这对项目的投资和造价控制风险以及整个项目的建设过程提出了更高的要求，因此针对政府投资项目需要制订详细的计划，认真考虑研究。
政府投资 EPC 项目的运作流程可以分为三个阶段：决策阶段、实施阶段、运营阶段。其中实施阶段是项目造价的确定阶段，是项目由立项、初步设计到付诸实施的关键阶段，只有实施阶段的成功，才能够让项目能够达到立项之初的设想。其又可以大致分为：初步设计阶段、招标阶段、施工阶段、结算阶段。项目实施阶段造价管理的主要目的是为了控制动态造价不超概算金额。对政府投资EPC项目实施阶段造价管理的风险进行分析与对策研究的重要意义，具体体现在通过对EPC项目造价管理的研究提出对策，对政府投资EPC项目的实施阶段进行有效的造价管理，实现项目预期目标，促进建筑行业的发展，并为以后的相关项目提供参考。
2 初步设计阶段的造价管理
初步设计阶段是造价控制的重点。初步设计概算是政府项目投资拨付的依据，也是EPC项目招投标和合同价格形成的依据。政府投资EPC项目初步设计阶段的造价管理风险主要有以下几方面。
（1）初步设计单位对使用建设方需求理解不到位、对建筑功能的理解存在明显偏差，对材料的选用、方案的选用和设计选型不合理，初步设计深度不够，造成施工阶段大量由于建设单位的设计原因而产生的变更。例如，某政府投资EPC项目为一大型图书馆，由于在初步设计时候层高考虑不到位，仅设置4.7m层高，在规划过审批，施工单位完成EPC总承包招标进场后，发现相对于大型图书馆的层高设置，4.7m很难满足使用需求。建设单位在论证多种方案后采用把正常框架梁变更为密肋楼盖，造成造价增加约1400万。这体现出初步设计单位对建设方使用需求不到位造成后期造价管理困难。
（2）设计资料准备不完善，主要是地勘资料不充足。如果设计单位对项目现场情况不了解，工程技术规范选用不合理，特别是初步地勘资料如果缺失或者存在质量问题，等招标后发现与详勘成果明显不一致，会在很大程度上影响项目施工阶段采用的基础、结构、抗浮设计、降水方案，造成结构上的重大变更。
（3）初步设计概算编制不合理。目前，政府投资项目的设计概算多为设计单位编制，存在大量单价考虑不合理、费用设置不足的现象，概算编制不准是当前房屋建筑概算编审过程中的常见现象。政府投资项目在初步设计阶段对工程概算有一定的要求，一旦财政审批确定后，ＥＰＣ项目的总投资就有了控制。但是由于初步设计阶段图纸深度的原因，项目在实施过程中涉及的许多费用往往有待确认，这很可能会导致工程项目竣工结算超过审批的造价。
结合我国现在的ＥＰＣ实施模式，针对政府投资EPC项目初步设计阶段的造价管理风险，可以采用如下对策：
1）在初步设计阶段，做出一份准确的工程建筑安装的初步设计概算，并且充分考虑可能发生的风险问题。在初步设计阶段，政府投资项目可以聘请专业的造价咨询单位，在概算编制过程中编制人员与咨询单位细化初步设计时，与造价编制人员明确设计和招标的范围，明确初步设计概算中将会计入总价合同的内容和各分项内容，群策群力减少遗漏。咨询单位可以根据多年做工程量清单的经验，结合各种概算指标，对初步设计图纸的细节提出一些可行的改进意见，同时与业主和各专业设计负责人约定一些大型设备的品牌定位。如此可以为将来参与投标的承包商降低一些不可预测的风险。前期做好造价的管理和控制，可更好地为工程项目的顺利完工提供基础；
2）采用限额设计。政府投资EPC项目采用限额设计，能够很好地控制工程的支出，在初步设计中是很好的一种方式。在进行初步设计前，应该首先根据投资估算和已经被批准的设计任务书，并用这个设计方式全方面地对施工设计图进行核算与控制，能通过造价咨询单位的专业意见避免初步设计深度不够、概算考虑不够的情况；
3）进行多方案比选。深入了解建设单位的使用需求，选择最经济合理的方案。结构形式对于地下工程，如基础形式、基坑支护形式、地基处理方式尤其重要，一定要研究地勘资料，优化结构形式，选择合适的规范、政策文件，在降低成本的同时规避施工过程中的设计变更。
3 招标阶段的造价管理
招标工作的最终目标是业主在招标结束之后能够顺利和中标人签订合同，并且最大限度把业主在合同履行过程中的非必要风险降到最低。所以，在招标阶段应该重点识别项目施工过程中可能会出现的合同风险，并能合理地控制造价并能把控EPC项目的品质。
招标阶段的造价管理风险主要有：
（1）对招标文件的编制不重视，对经济相关的条款明确不到位。如对总包和建设单位平行发包的界面划分、专业工程暂估价是业主招标还是共同招标的描述不清，极容易造成后期总承包单位的索赔和建设单位造价的增加；
（2）EPC项目建设单位为了实现对项目风险的把控多采用模拟清单招标的方式来确定并约束承包人，但是在模拟清单的编制过程中更容易出现工程量的不准确性，往往会导致工程量偏差和不平衡报价的出现；
（3）对发包人要求描述不到位。EPC项目发包人要求规避后期法律、造价风险的重要文件是招标文件的重要组成部分，后期项目上产生的争议问题多是发包人要求的描述不到位、不明确导致的。
针对招标阶段的以上造价管理风险，在此阶段应当特别重视：
1）重视招标文件的编制。在招标文件和合同条款中明确价格调整范围和建设单位、承包单位承担的风险范围，根据项目情况制定完善的结算条款，在确保合理的市场竞争的情况下，尽可能地去规避招标文件内容的不合理对后期造价的影响；
2）采用专业的造价咨询单位对招标模拟清单进行编制，加强对模拟清单进行审核与调整。为实现EPC项目模拟清单作用最大化及招标人对工程造价控制的目的，可在招标文件中约定“中标人应尽可能选用本工程量清单中已有的项目进行施工图设计，不得因中标单价低为理由改变施工图设计及出具变更或修改单”；
3）重视招标文件中的发包人要求编制。EPC项目发包人要求在合同履行中具有核心的地位；政府投资项目建设单位应该请具有丰富经验的招标代理机构和项目全过程咨询单位来进行编制，并且对发包人的使用需求要有清楚的认识，明确项目的范围、材料使用、技术标准和目标等。
4 施工阶段对的造价管理
在EPC总承包模式下，总承包单位具有足够多的主动权，政府投资项目的建设单位为了实现对项目风险的把控应多从管理制度上入手。在施工阶段阶段建设单位面对的问题主要有：
（1）建设单位项目管理制度不完善。要特别重视变更签证的审核制度，因为它会直接关系施工过程中的变更和索赔的次数。很多政府投资项目多在建设过程中对变更审核严格，发现了大量建设单位原因引起的设计变更，造成造价的失控；
（2）总承包单位在施工图设计时，可能会考虑模拟清单的投标单价，避开一些单价和利润较低的施工工艺，有部分总承包单位可能在主体结构特别是基础桩等设计上的造价出现过于富余，造成后期装饰部分考虑的造价偏低，导致虽能达到合同要求，但对于建设单位最在意的装饰效果却难以有很高的品质。
对施工阶段的造价管理主要基于总承包合同从管理制度上入手，应对的方法有：
1）重视建立、健全管理制度，严格审核过程中出现的设计变更与签证。在政府投资EPC项目实施过程中，需要明确建设单位变更需要有书面指令，避免总承包单位根据建设单位的口头指令随便改变做法，建设单位变更要有正规的变更审核程序，明确责任人和权限。具体的变更流程可以参考以下流程图：
2）建设单位应加强对施工图纸的审核，严格按照初设图纸和发包人要求进行对比，避免施工图纸不能达到合同约定的效果，经过建设单位、全过程咨询单位、监理审核后的施工图纸才能用于施工。
5 竣工阶段的造价管理
在竣工阶段，建设单位应依据各合同条款的具体内容，科学地开展项目结算工作。竣工结算阶段是政府投资项目造价形成的最终环节，需正视该阶段的重要性，不能因为是工程收尾阶段就放松对造价的管理控制，重点审查过程中变更、签证资料的合理性和真实性，同时还要做好审计工作。
5 结语
EPC总承包模式有助于发挥出项目总承包商在设计及管理上的优势，实现高效衔接设计和施工。但在大量的EPC总承包项目实施过程中也暴露出建设单位在过程中的控制力不足的情况，出现了大量造价超概等问题。
通过对政府投资EPC项目实施阶段造价管理风险的分析和与之对应的风险规避对策研究，清理出从初步设计阶段、招标阶段、施工阶段和结算阶段容易出现的问题和解决方案，以便最大程度地让政府投资的EPC项目实现合理的造价风险控制。
参考文献：
[1]王圣祥 EPC 模式下政府投资项目的合同价格管理浅析[J] 建筑监督检测与造价 2021
