摘 要：近年来，PPP模式在城市基础设施建设领域得到广泛运用，实现了投融资机制创新。自2015年我国系统化全域推进海绵城市建设示范工作以来，多地政府与社会资本一道，在海绵城市建设项目中采用PPP模式建立起新型合作关系。本文通过对PPP模式下的海绵城市建设工程造价进行有效管理和控制的必要性分析，剖析PPP模式下海绵城市建设造价控制中存在的问题，提出相应的应对措施。

   关键词：PPP模式；海绵城市；造价控制；常见问题；应对措施

   0 引言

   自2015年国务院办公厅印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》以来，我国先后选拔和落地了两批次海绵城市试点建设项目，海绵城市建设已成为城市高质量发展的必然要求。我国海绵城市项目建设存在的共性问题是资金不足，应用PPP融资模式可以加大对私人投资的吸引力度，减轻公共财政的压力[1]。2021年第五届中国海绵城市国际交流大会称，利用PPP模式开展海绵城市项目建设，已成为大多数政府的首选。

   1 PPP模式下海绵城市建设造价控制的必要性

   运用PPP模式开展海绵城市项目建设，可以减轻政府财政压力，充分发挥经济杠杆作用，引导社会资本走向，通过创新的建设理念和运营模式，同时满足基础设施建设需求和公共服务需求。据财政部政府和社会资本合作中心统计数据显示，2015年以来，全国各地海绵城市PPP建设项目投资总额已超1000亿元，其中2016年占48%，随后投资额逐年大规模下降，社会资本方参与热度快速降低。究其原因，是PPP模式下的海绵城市建设项目在造价控制方面受到多重挑战，社会资本方的投资回报预期难以保证。开展有效的造价控制管理工作，加强与社会资本方的合作，降低项目风险，对通过PPP模式建设高质量海绵城市项目和开展高效率海绵城市项目运营至关重要。

   2 PPP模式下海绵城市建设造价控制中的常见问题

   2.1 设计阶段造价控制存在的问题

   一方面，海绵城市建设是一个全新的概念，需要运用大规模的新材料、新技术、新工艺，对参与各方的技术和水平要求高。但在实践中，各地区甚至各项目独立开展，没有一套规范的设计指引和成熟的可借鉴经验；另一方面，海绵城市建设是城市整体发展的载体。它不是一个独立项目，而是包含海绵建筑、海绵道路、海绵绿地、水系治理、雨污分流及生态修复等多维度建设内容。但在实践中，往往由于设计阶段缺乏前瞻性和顶层设计理念，对海绵城市建设的理解停留在表层的“排水系统解决方案”。

   2.2 施工建设阶段造价控制存在的问题

   PPP模式下的海绵城市建设项目引入社会资本方，可以帮助政府平滑财政支出，借助创新的建设和运营力量，提升公共服务品质，但也带来相应问题。一方面，并非所有海绵城市建设项目都适用PPP模式。社会资本方可能具备双重身份，既是投资方，也是施工方，在施工过程中可能通过大量变更工程谋求巨额暴利；另一方面，PPP模式下无法享有通过传统公开招标方式选定施工总承包方所带来的市场竞价优势。这将导致此类项目从施工阶段源头，就可能存在投资造价的浪费。

   2.3 运营管理阶段造价控制存在的问题

   从2015年4月起，各地海绵城市建设项目均陆续启动。根据财政部PPP项目管理平台关于海绵城市的建设项目数量统计显示，全国范围内新发起的项目数分别为2016年21个，2017年17个，2018年20个，2019年5个，2020年4个，2021年2个。数据表明，随着项目逐个落地和运营周期延长，社会资本方已不再对海绵城市建设趋之若鹜，取而代之的是冷静的投资观望和投资思考。一方面，社会资本方将项目运营的首要目标转变为以盈利为目的。期初基于社会整体层面共同利益而锁定的合理范围内的投资报酬率，在宏观经济政策以及疫情等因素冲击下受到影响，经济效益和社会效益平衡发展的利益共享模式在运营中被逐渐抛弃，从根本上违背了海绵城市建设的初衷，最后的造价损失和影响将由全社会承担；另一方面，社会资本方为降低造价开销，放弃对新技术、新工艺、新材料的全面应用和维护以及持续创新。海绵城市功能的开展，依赖于新技术、新工艺的功能发挥，而功能发挥和持续创新，又依赖于资本方对其进行的应维和升级。政府要加强对城市生态建设的引领、指导和监督，使其又好又快地走上良性健康发展的轨道[2]。因此，政府方需要协助资本方科学有效地降低运营造价成本，从根本上提升其运营积极性。

   3 PPP模式下海绵城市建设造价控制的应对措施

   3.1 设计阶段造价控制的应对措施

   3.1.1 借助智慧科技优势，构架设计支撑体系

   在设计阶段充分引入大数据、人工智能、云计算等先进技术，用智慧化手段助力设计，是推动海绵城市高效建设的必由之路。一方面，实现信息全面化、实时化。利用科技优势，采用线上线下相结合模式，在及时高效掌控信息的基础上，加强与全国范围内的新材料生产商、新工艺制造商的技术交流与学习；另一方面，实现数据互通化、整合化。从行政层面打破数据壁垒，实现核心部门间信息数据共享、互联互通，推动数字化平台建设，将城市治理理念植入设计前端，加强数据决策支撑，优化设计方案。

   3.1.2 剖析城市发展规划，构筑顶层设计理念

   一方面，深入研究城市发展规划。在当地城市发展理念和建设方式转型的基础上，构筑顶层设计理念，着眼于城市未来十年甚至更长远的发展规划，将海绵城市建设与城市整体发展规划有机结合，寻求地上与地下、建筑工程与生态环境、人与自然的可持续发展；另一方面，聚焦实现终极发展目标。从设计角度，将海绵城市建设全方位纳入城市公共服务，带动城市发展海绵城经济体系，发挥规模经济效应。

   3.1.3 前置项目设计事项，构建投资限额框架

   海绵城市建设工程处于一个多变量的环境中，在设计上，第一，以丰富的设计经验为先导。为避免在施工中出现大量变更工程及其他突发事项影响，挑选具备扎实专业技术、丰富实践经验的专业设计人员，加强对项目的预判和评估，从源头尽量排除潜在问题；第二，以严谨的优化流程为依托。应用现代化的设计理念及先进的设计手段对设计各环节进行优化，加大设计方案审查，实现多方案择优；第三，以明确的投资限额为框架。设计工作的好坏直接决定工程造价能否得到有效控制，基于完善的设计而确定的造价限额，为项目设定出投资框架，是将项目造价控制在合理范围内的强有效手段。

   3.2 施工建设阶段造价控制的应对措施

   3.2.1 发挥审计监督优势，引导规范有序开展

   第一，审计监督部门发挥好监管作用。一方面，引入独立第三方跟踪审计机构，加强对项目全过程跟踪审计，将造价控制纳入全生命周期管理；另一方面，通过发挥国家审计部门的职能，促进开展造价控制工作，保障项目廉洁建设，实现资金高效利用。

   第二，相关职能部门发挥好本职作用。海绵城市项目在施工阶段，不可避免地会出现设计变更或其他突发变更事项。相关部门，一方面，在事前应该通过合同约定的形式进行规范，以遏制发生随意变更。如在合同中约定，政府方要求的变更，由社会资本方负责实施，引起的费用增减据实核算，记入项目总投资；社会资本方要求的变更，只能是处于优化设计方案或节省开支等经济合理性理由[3]；另一方面，当变更事项发生后，要积极开展相关变更审批工作，在审计中要有高效的审核技巧、简化的审核流程、完善的审核记录，避免因变更审核不到位而虚增资产造价，或因对变更工程量确认滞后，导致实际月产值与账面确认产值之间出现工程造价差额，从而形成投资方资金缺口，致使相关计息工作难以落实，影响实际资金回收效益，对社会资本造成损失。

   第三，政府层面发挥好引导作用。一方面，加强对PPP模式下海绵城市建设项目的政策制定，尤其是对造价控制方面的规定，为项目工作奠定坚实的政策理论基础；另一方面，促成各项抓手为推动政策落实、开展切实可行的造价控制工作进行部署，持续引导制度政策的学习宣传以及贯彻执行的落地见效。

   3.2.2 发展新型合作模式，引领多主体协同共创

   一方面，打造“一核多支点”的多主体协同，形成协同效应下的工程造价节约。搭建以政府为核心，社会资本方、设计机构、第三方审计机构、原材料供应商、其他专业机构等在内的多主体为支点的新型组织架构。第一，改变传统模式下各主体只专注于自身专业，促成开展群策群力；第二，改变传统模式下问题的处理方式，促成将事后如何处理问题转变为事前如何从多专业领域入手，共同规避防范问题；第三，改变传统模式下因技术落后、资讯滞后而造成造价损失，促成将本专业最新资讯和技术及时带入项目。另一方面，打造“多点一目标”的多主体共创，形成规模效应下的工程造价节约。第一，各主体目标要清晰化。明确各主体在项目中的角色和目标；第二，各主体目标要统一化。找准统一点，对齐各主体目标，通过实现海绵城市建设的经济效益、环境效益、社会效益，最终实现项目的综合效益；第三，各主体目标要成果化。通过各主体互联互通、合作共赢的方式，在实现项目综合效益的过程中，完成各主体的各阶段性成果目标，取得合理范围内的收益，实现参与各方的均衡获利和发展。

   3.2.3 发挥终端效益优势，引入海绵产业集群式造价控制思维

   一方面，政府方基于终端运营效果的付费模式，推动社会资本方行为聚焦于项目的综合效益。由于海绵城市建设工程造价直接与投资方经济效益挂钩，结合财政部相关负责人对《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》的解读，将项目建设投资不得低于30%的建设成本纳入绩效考核[4]。通过这种方式，倒逼社会资本方在追求利润的同时，兼顾施工建设质量和后期提质增效；另一方面，社会资本方基于提升公共服务品质的终端目标，反向促进政府方提供人财物配套建设。发挥政府调控引导作用，加大政策扶持力度、开展人才培养、引进相关海绵经济体、打造海绵经济产业集群等，从根本上为海绵城市项目建设提供优质的人、财、物等资源供给。同时，加大当地对海绵城市服务的需求，形成海绵城市项目服务供需双向促进，促使社会资本方在施工阶段不再着眼于通过项目施工短期内实现盈利目标，而是基于长期发展战略进行工程造价控制决策。

   3.3 运营管理阶段造价控制的应对措施

   3.3.1 建立健全付费机制，合力实现造价风险共担

   一方面，通过科学的付费机制，规避运营造价风险。科学的付费机制，既可以有效调动社会资本方参与高效运营的积极性，也可以最大程度避免因利率变化等外部因素对其投资回报产生的冲击。政府需要基于竣工结算制度标准以及决算制度标准，以年为单位向承包单位提供财政补贴，切实满足社会资本形成固定资产的需求，实现合理使用政府财政资金的目标[5]；另一方面，通过将风险管理纳入项目全生命周期，合理分配造价风险。在本阶段，造价和成本控制方面的风险对项目运营走势起着决定性作用。因此，政府方和社会投资方要提前拟定好风险管理清单，明确双方各自所需承担的具体风险，分步做好各环节风险预判和防控，有针对性地开展成本超支预测和造价超额预判工作，进而合理转化和控制造价风险。

   3.3.2 权衡技术与造价关系，全力推动项目创新升级

   一方面，将创新作为行动的先驱。技术创新并不只存在于某固定阶段，而是贯穿于项目全生命周期，且涉及庞大的工程造价。海绵城市工程的固有特点，往往导致关注其前端施工建设，而对中、后端的项目运营和升级需求缺乏重视。因此，造价控制工作不仅要对项目资金成本使用进行管控，更要从前端植入持续创新理念，建立稳固的造价保障体系来支撑持续创新的投入需求，保证项目发挥稳定的综合效益；另一方面，用创新作为获取投资收益的方式。技术创新不仅仅可以提升海绵城市建设项目的品质，更能提升项目投资效益，从根本上节约工程造价，起到事半功倍的作用。例如，在城市地下排污管线工程中，考虑到后期实际维护的挖方填方成本，出现了采用HDPE双壁波纹管替代原有方案的PVC管材的变更方案。通过项目概算审查发现，尽管在相同口径下，材料单价为此前方案的1.3倍，但理论使用寿命延长了0.7倍，后期在管线工程的维护保养上每年可以节约16.2%[6]。

   3.3.3 倡导理论实践结合，助力探索更优控制路径

   一方面，从外部学习先进经验和引入创新工作方法。PPP模式下的海绵城市建设项目尚处于发展初期，政策指引不够完善，除对已有政策法规进行解读外，可同时加强从外部学习其他项目先进性实践经验和开创性工作方法，这样既可避免认知灰色地带，也可快速获取高质量造价控制方法；另一方面，从内部挖掘自身优势和加强人才培养。海绵城市建设没有标准模板，必须结合当地实情，因地制宜，在充分发挥地域优势、产业优势、文化优势的情况下，加强配套人才引进和培养，打造一个跨领域、跨部门的新型综合人才大军，从根本上确保海绵城市建设项目科学、有序、高质量地开展，为开展精准的工程造价控制工作注入源源不断的新动能。

   4 结语

   综上所述，PPP模式下的海绵城市建设项目，可以平滑财政支出，发挥经济杠杆作用，产生联动效应，实现公共利益最大化目标。但同时，在项目各阶段，都面临新型的工程造价控制挑战。在这一背景下，探索将海绵城市建设工程造价控制理念植入项目全生命周期，以确保项目建设及运营能最大化发挥其综合效益。

   参考文献：

   [1]熊家晴著.海绵城市概论[M].化学工业出版社.2019:140.

   [2]胡文臻,刘举科,孙伟平.中国生态城市建设发展报告（2020～2021）（生态城市绿皮书）[M].社会科学文献出版社.2022:58.

  [3]费金凡.PPP模式下海绵城市工程造价控制[J].武汉工程职业技术学院学报,2018,29(4):19-22.

   [4]中华人民共和国财政部官网.《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》解读[EB/OL].(2017-12-1) [2022-9-15]. http://jrs.mof.gov.cn/zhengcejiedu/201711/t20171130_2763087.htm. 

   [5]邵富强.基于PPP模式的海绵城市工程造价管理优化[J].房地产世界.2020,(21):58-60.

   [6]秦俊招.PPP模式下海绵城市工程造价控制探析[J].江西建材. 2022,(04):356-364.