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对建设工程总承包（EPC）项目造价管理的探讨
魏千荣
（ 四川信诚工程咨询有限公司，四川 成都 610000）
摘 要：以建筑工程总承包工程竣工结算审核试点工程的相关经验为立足点，以政府投资项目为研究对象，从造价管理的角度，对建筑工程总承包项目的造价管理模式开展深入研究，针对建筑工程总承包项目竣工结算中存在的争议问题，分别从决策阶段、招投标阶段、实施阶段、竣工结算结算四个项目阶段进行分析，探索科学管理方法，促使工程总承包项目健康有序、可持续、高质量发展。
关键词：EPC项目管理；价款管理对策；结算管理对策
0 引言
在国家相关部委的大力推动下，工程总承包模式新一轮热潮已经到来，促进建筑业改革不断迈上新的台阶。但现阶段EPC项目投资管控中存在的问题还是没有得到解决。
1 建筑工程总承包概述
工程总承包：承包人按照与发包人签订的建设项目工程总承包合同，对建设项目约定范围内的设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行承包建设，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责，确保达到建设项目的功能、性能、品质等目标的工程建设组织实施方式。工程建设领域采用较多的两种最基本的工程总承包模式，即设计采购施工总承包（EPC）和设计施工总承包（DB）。
1.1 EPC的Engineering设计与DB的Design设计的区别
DB模式，即业主往往已经完成了方案设计，最起码也做了可行性研究，有明确的设计方向和总体规划，总承包商承担的设计工作主要是为了实现最终输出而具体落实设计某个机电装置及其配套的建筑。而EPC中的设计Engineering是工程设计的概念，包括从项目策划、投资研究、方案设计、初步设计、详细设计、工程验收、合同履约等工程全过程全方位的总体策划。
1.2 EPC的Procurement采购和DB的采购区别
DB的采购是业主根据DB总承包商的设计去买机电装置、总成、成套设备、生产线，甚至部分工程用的材料设备，当然也可以把这些货物统统交给DB总承包商去采购。所以，很多DB项目都是设备制造商直接承接DB项目的工程总承包，然后由他们帮助业主按照实际使用场景和实施条件来设计设备及其配套设施。这样操作专业性更好，项目效果更好，顶多是把一些自己不擅长的施工部分再分包出去。而EPC模式里的 Procurement采购则由总承包商承担本EPC项目相关的一切货物的采购，一般不存在DB模式里的设备材料甲供、甲控种种操作空间。不过，在2017版FIDIC银皮书中又增加了业主提供材料设备的条款。
1.3 DB模式和EPC模式的风险承担程度不同
DB模式一般承担设计、施工以及设计和施工之间协调以及工程量变化的风险， 但对于一个承包商所不能合理预见的风险一般不予承担。而在EPC模式下，承包商除了承担DB模式下的风险外，还要承担许多一般承包商所不能合理预见的风险。
2 实施EPC项目管理存在的问题
2.1 投资决策阶段的造价缺乏依据
前期的投资估算和设计概算指标偏离实际造价，或更新不及时，直接采用偏离实际的估算或概算进行招标，最终导致工程纠纷。
2.2 设计结算中造价控制不到位
采用EPC模式的项目往往采用设计方案图、初设图和技术规格书进行招标，还没有详细的设计施工图，业主未对项目的背景概况、范围内容、预期目标、功能需求、主要技术经济指标、设计标准以及材料设备的品牌、规格、档次做出准确完整的定义和描述，承包商不能充分理解业主的要求，可能会在工程建设过程中出现不必要的合同变更，引起投资额的失控。另外，EPC模式中总承包商对设计、施工和采购全权负责，由于设计和施工同属一个总承包商，往往会出现EPC承包商只偏重经济效益，通过不合理的“设计优化”、“高标准设计、低标准施工”，甚至降低项目品质要求等手段追求高额利润。
2.3 施工阶段的造价缺乏事前控制
开工前准备不充分，存在“三边工程”，即边勘察边设计边施工情形，存在分包商供应商的交叉协调不力等情况，导致造价难以控制，容易在结算阶段造成隐患，导致索赔。
2.4 竣工阶段的造价控制存在的问题。
大多数工程项目在工程竣工结算阶段，存在报审的竣工结算书不规范、结算资料不完整、竣工图纸与实际情况不符、高套定额单价、高套取费标准、对账过程中争议较大、扯皮现象严重等等情况，影响工程建设项目的使用和建设工程造价的确认。
3 EPC模式下的政府投资项目全过程造价控制策略
3.1 决策阶段的投资管理
加强EPC项目前期论证，明确项目建设内容、建设标准、建设规模、建设投资，其初设图和技术规格书内容不易过于细化。例如，近期接触的EPC项目基本达到施工图标准，工程总承包单位设计优化空间非常小，最终导致达不到EPC模式预期的效果。
在确定建设标准和建设规模时要量力而行，不能盲目追求高标准，更不能人为扩大建设规模，确保项目技术上可行，经济上合理，社会效益明显，使建设项目真正具有可行性，而不仅仅是具有可批性。重大项目或非应急项目，具备深入可开展项目前期论证工作的，在启动项目招投标前，应该尽可能完成初步设计工作。
3.2 招投标阶段的投资控制
一是给予投标人足够的时间或信息来仔细审核发包人要求，并进行设计、风险评估和估价；二是发包人不需密切监督或控制承包人的工作。给予承包商按他的选择方式进行工作的自由；三是明确招标控制价。具体包括投资估算或设计概算中的勘察费、设计费、工程总承包管理费、研究试验费、土地及占道使用补偿费、场地准备及临时设施费、咨询费、检验检测及试运转费、系统集成费、财务费、工程保险费及其他专项费。发包人应根据工程总承包项目的发包范围，对工程总承包其他费用予以增加或减少，并作为招标控制价，作为投标时的最高限价，控制投标人的投标报价。四是合同价格应当在充分竞争的基础上合理确定。工程总承包不一定采用固定总价的价格形式，采用总价包干+综合单价（事前无法把控的内容）或者通过几步走的方式来确定合同价格也是可以的。
3.3 施工阶段的投资控制
3.3.1 合同签订中的造价管理
（1）明确合同形式。采用固定总价合同、总价+部分单价等模式，不采用固定单价合同，以控制投资风险。
（2）严格控制转包分包。防止总承包单位转移风险、违法分包，导致工程投资失控或降低工程标准。
（3）合同评审。在合同签订前，建设单位可委托造价咨询单位、法律顾问单位、项目管理单位、监理单位对设计施工总承包合同进行会审，特别是对合同计价、支付条款和风险分担机制相关条款的评审。
3.3.2 项目设计中的造价管理
3.3.2.1 推行限额设计以节约成本
做好限额或限量设计对于总承包项目成本控制至关重要。在满足国家规范、规程和地方标准的前提下，从优化设计角度进行方案论证，审查设计文件，检查设计进度，同时在项目实施过程中严格控制设计变更。
3.3.2.2 共同参与
施工图设计工作必须由施工总承包单位共同参与，设计成果需要联合体各方共同签字、盖章。设计施工总承包单位自行完成或者分包工程设计的，工程设计图纸和竣工图纸应当增加设计施工总承包单位图签栏，并由设计施工总承包单位项目经理签字后，报送发包人备案，作为实施过程中发包单位和监理单位的监管依据。《建设项目工程总承包合同（示范文本）》第5.2.1条关于确定合同总价的程序是这样规定的：“根据《发包人要求》应当通过工程师报发包人审查同意的承包人文件，承包人应当按照《发包人要求》约定的范围和内容及时报送审查。”设计结果出来后需要发包人对该结果是否满足设计要求进行确认，承包人报送设计文件时也要附上相应的施工图预算，并且施工图预算绝不能超过审批后的概算。发包人同意承包人文件的，应及时通知承包人，发包人不同意承包人文件的，应在审查期限内通过工程师以书面形式通知承包人，并说明不同意的具体内容和理由。在EPC项目审核中，较多项目存在发包单位未审核承包单位设计文件，是否满足发包人需求得不到确认，形成不了基准施工图，极易出现“三边工程”，最终导致合同内和合同外部分难以区分。招标时发包人存在许多需求不详的部位，如门窗布局位置、插座个数和部位、细部装修的做法等，对此发包人往往在后期提出较多变更。最近接触的EPC项目就存在高达697项变更，均是在承包单位施工开始后，发包人要求增加或调整做法，导致投资难以控制。
3.3.3 项目实施阶段的造价管理
3.3.3.1 施工图预算的评审
合同规定编制的施工图预算控制价不得高于初步设计批复的投资概算中同口径的建安工程费及其他工程费。如果工程控制价高于投资估算中的限额，必须提请设计施工总承包单位进行设计优化。
根据2019年出台《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第16条规定：“企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。建设单位和工程总承包单位可以在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法。依法必须进行招标的项目，合同价格应当在充分竞争的基础上合理确定。”可见，工程总承包不一定采用固定总价的价格形式，采用费率招标或者通过几步走的方式来确定合同价格也是可以的。虽然《工程总承包合同示范文本》采用的是总价合同，但示范文本通常也只能作为交易习惯来对待。由此，笔者认为，总承包单位在深化设计后，且经评审后确定的施工图，经发包单位委托第三方造价或财政评审机构评审，可按如下方式确定其价格。
（1）评审后的工程造价审核报告高于中标金额的，以中标金额为准，差额部分视为承包方让利行为。清单的各综合单价及可调整措施费均按让利比例向下调整，以调整后清单为基准清单，其金额为基准清单造价，作为计量支付和签证、变更、决算的基础资料。工程造价审核报告高于中标金额的，以中标金额为准，差额部分视为承包方让利，这一结果更能挖掘总承包单位设计优化的潜能。
（2）当审核结果低于项目中标金额时，以审核结果为准，差额部分视作承包方的设计优化成果。以审核后的清单作为基准清单，其金额为基准清单造价，作为计量支付和签证、变更、决算的基础资料。合同中约定利益分享原则，其也不失公平。
（3）审核结果一经确认，对双方均有约束，工程结算以其基准清单综合单价为依据，单价不再调整，作为签证变更的最终增减依据。但延伸到招投标法，此举是否违背《招投标法》第46条第1款规定：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”仅从目前描述不能完全确定是否违反上诉规定。如果招标文件中已经设置了确定合同价款的规则，那么在实际签订施工合同中再依据这种方法确定合同价格，是没有违背愿中标合同的实质性内容。
同时，政府投资项目受到“估、概、预、结、决”的行政管理严格要求，因此国家规范更加鼓励采用合理确定的合同价格形式，而非简单采用总价合同的价格形式。
3.3.3.2 设计变更实行事前报批制度
无论是建设方提出的设计变更还是总承包方提出的设计优化（或变更），一律实行事前报批制度。单项或单次金额在合同约定的限额以上的变更项目，实施前书面报建设单位专题会议审批；单项或单次金额在合同约定的限额以下的项目，实施前书面告知监理单位和代建单位，由监理单位、代建单位、跟踪审计单位共同组织专题会议审查，经审查认为变更不合理的有权予以否定。任何设计变更不得降低初步设计批复的质量安全标准，不得降低工程质量、耐久性和安全度。
3.3.3.3 工程变更引起的工程费用变化，按照风险划分原则处理
变更单中的变更事由尤为重要，其中应注明属于哪一方提出，什么原因导致什么事件，杜绝资料不清，不能区分发包方和承包方的责任属性。
3.3.3.4 材料设备定价困难
若招标期间潜在投标人自行报价，由单位工程总价汇总形成投标总价。由于没有价格明细清单，在后期变更中，新增材料也需要认价确定，以免原有总价范围内的扣减项目涉及金额存在较大争议。近期接触的几个EPC项目，因前期考虑不周，导致过程中大量变更，且发包人对新增材料认质认价排斥，所有认价问题均未解决，其主张留至结算审核，由竣工结算审核单位确定其价格，对竣工结算审核工作带来较大困难和压力。
4 竣工结算阶段的审核
4.1 切实履行EPC项目建设合同
对凡属工程施工相关签证手续不全或质量不合格的工程项目，不予竣工结算。如一些变更和签证项目具体实施的时间点记录不详，造成拟取定的材料价格不能与施工实施期对应，签证文字资料相配合的影像资料偏少且签字依据不完善；一些隐蔽工程项目无影像资料，欠缺的影像资料易引起误解，为签证的审核带来不小的困难。因此，需要严格把控工程设计变更项目的计量签证，严格进行复核，对签证的审核着眼于项目建设的全过程，以便统筹整个项目的情况。
4.2 对竣工图纸与现场实物进行核对
深入施工现场，收集有关技术参数和现场照片。对材料的尺寸规格、设备的型号数量进行现场实测实量，复核已完成的实物工程量。并根据相关要求以及工程具体情况进行额外的工程量计量和复核。在结算办理中，在合同内严格区分标内和标外部分，分别编制差异审核对比，作为合同内的扣减项目。
4.3 直接采用总价包干的情形
对直接采用总价包干合同无明细清单项目的，非必须招标部分暂估价和变更签证部分在结算时往往对能采用清单计价项目进行分解，按清单及配套定额进行组价。由于成本难以确定，争议较多，依据不充分，这样并未做到以成本加利润的方式确定造价。政府投资项目还是往往采取按清单及配套定额进行组价，要严格审核在套用定额时选取高的定额项目、重复套用定额已包含的工序、对无法核查到隐蔽工程部位放大竣工图纸工程量或重复计算工程量、运用签证手段增加合同内应包括的措施内容等内容。对工程范围外的费用严格控制，未按经图审图纸要求完成的工作量及未按规定执行的签证一律不计；凡合同条款明确包含的费用，属于风险费包含的费用，未按合同条款履行的违约等一律核减费用，严格把好审核关。
5 结语
EPC模式下的项目管理，应严格执行“估、概、预、结、决”的行政管理要求，紧抓前期、控制中期、把握后期，紧密结合，做到环环相扣，才能进一步把控造价。
参考文献：
[1]中华人民共和国民法典. 2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议通过.
[2]最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释一.最高人民法院审判委员会第1825次会议通过.自2021年1月1日起施行.
[3]住房和城乡建设部《国家发展改革委关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》，2019.12.23.
[4]《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）.
[5]中国建设工程造价管理协会发布《建设工程总承包计价规范》（征求意见稿）.
