摘 要：（目的）探究PPP融资模式在项目中的优化建议。（方法）根据实际PPP项目存在的问题及发展现状进行分析。（结果）通过不断完善相关法律及定价机制，改正PPP模式实践过程中出现的问题，使PPP项目稳定高效的运转。（结论）PPP项目的发展是积极乐观的，也会是中国未来发展的一个趋势,具有重要的应用价值和广阔的应用前景。

   关键词：PPP项目；简介；发展现状；存在问题；优化建议；鸟巢案例

   0 前言 

   随着我国经济和社会的发展，近几年我国的对外贸易量显著提高，但是在金融危机的影响下，全球经济放缓的背景使得中国在进行基础建设的过程中，必须对现有的融资模式进行创新和改革。中国经济进入新常态，追求人与自然的和谐稳步发展是政府发展经济的主要目标。在我国经济地位提升的同时，人民的精神文化水平也得到了极大的提高，伴随着我国城镇化进程的不断加快，公众对于基础建设的需求大幅度增加，这就导致了各级政府财政支出的压力加大。在我国各地政府财政赤字不断增加的影响下，促进了政府与社会资本合作的PPP模式的诞生。

   1 PPP项目简介

   1.1 什么是PPP项目

   PPP模式是政府和社会资本合作的一种方式，同时也是公共基础设施建设过程中的一种创新的项目运作模式。该模式多用于为公众提供服务的基础建设领域上，主要集中在纯公共领域。政府采用公开招标的方法选择与有能力有经验的社会资本或者企业在签订合同的基础上，由企业或社会资本使用该基础建设为公众提供公共服务，然后政府通过该种公共服务向社会征集服务的评价结果来支付社会资本对价。因此，PPP模式不仅是一种政府向社会资本融资的手段，还是一种经济体制的改革与创新，同时也是一种全新的公共领域设施运营方式。

   1.2 我国应用PPP模式的历程

   1995—2003是起步摸索阶段，以利用外资为特点，先后在一批能源和市政基础设施项目上应用这一模式，摸索积累了一些初步经验；

   2004—2013是稳步发展阶段，以建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令126号）为标志，以地方政府积极参与为动力，PPP应用得到长足发展；

   2014—至今，是出台顶层设计、大力推广的阶段，以国务院办公厅印发的相关文件作为顶层设计的标志，以深化供给侧改革为动力，PPP模式应用得到规范、迅速地发展。

   1.3 推行PPP模式的重大意义

  （1）PPP模式是公共产品和公共服务领域投融资体制全面深化改革的必然选择；

  （2）PPP模式是公共产品、公共服务供给机制的重大创新；

  （3）PPP模式有利于打造新常态下经济增长的新动能；

  （4）PPP模式能促进不断完善财政投入和管理方式，提高财政资金的使用效益。

   2 PPP项目发展的现状

   2.1 PPP融资模式多样化，融资效率提升

   该种融资模式是政府和社会共同进行融资的方式，期间风险共担，利益共享。在PPP运营的过程中，主要是注重公平的承担风险，合理地实施激励分配。PPP融资主要应用在社会基础设施的建设中，基础设施建设的种类复杂，期间存在一定的不确定性，所以在这样的现状下，就要求PPP融资模式具有一定的应对能力以及灵活的机制，来应对一些不在计划之中的意外事件的发生，还要在实施之前制定详细的规划。PPP融资模式的主要发展作用，就是使我国目前单一的政府融资模式得到丰富，减少政府的财政压力，提升资本的利用效率，加快经济的发展。经过尝试PPP融资模式的试验和使用，PPP融资模式已经开始得到社会和国家的认可，既丰富了我国的融资模式，也提升了资本使用率，是我国未来基础设施建设中不可或缺的融资发展模式。

   2.2 资金得到有效配置，缓解了政府压力

   PPP融资模式的建立和发展，能有效地提高资金的利用率，调动民间资本的运转，帮助政府减少财政政策上的压力，以加速经济发展。在积极的财政政策下，财政的支出数额很多，国家财政压力巨大，有效的资金配置，高效的资金使用率能够很好地缓解政府财政政策压力。PPP融资模式的发展正适用于目前我国的经济发展建设中，PPP融资模式可以调动社会资金，将社会闲置资金加以利用，充分利用市场对资源进行调节，减少国家财政支出，优化配置资金，缓解国家财政政策压力。PPP融资模式缓解了政府财政政策压力，推动社会发展，适应时代发展的需求。

   3 PPP项目存在的问题

   3.1 PPP项目缺乏实效性

   PPP项目是一项利国利民的工作，但有些项目缺乏大局观念，为了彰显地方和个人的能力与实力，提高知名度等，盲目上马某些项目，不顾具体情况与实际需求，这样不但起不到积极作用，反而造成社会资源的浪费。如城市停车设施 PPP项目就有很多是盲目上马的，有些项目投入后出现资金不足、超负荷运转的情况，还有的很难达到设计规模，成本收回几乎是天方夜谭。因此，由于PPP项目的选择没有充分考虑各方因素，致使项目缺乏实效性。

   3.2 民营资本参与度不高

   民营资本在PPP项目中的参与程度不是很高，而国有资本的参与较多。由于 PPP项目所需的投资大、运转周期长，增加了其不确定性和投资风险，民营企业由于资金不足、风险承受能力有限，对项目在实施过程中是否会出现政策变化持怀疑态度，因此不敢盲目投资。加之民营企业在融资方面存在一定的困难，即使想参与PPP项目，也因资金不足而无法实现。还有些PPP项目通过规模、资质等硬性规定在招标时把一些民营企业挡在门外，制约了民营企业的参与度。

   3.3 保障机制不健全

   至今为止，我国还没有与PPP相关的专项立法，相关的政策、法规也为数不多，无法为PPP项目提供理论依据和具体参考。比如，对PPP项目中的争议缺乏解决的具体依据，价格的决定忽视了公众权益的保障，风险管理不健全，很多PPP 项目通过财政补贴来分担资金风险，绩效评估体系不完善，在具体运行中，存在进度滞后、风险控制能力薄弱等弊端，对PPP项目的顺利进展造成不良影响，专业化管理机构尚未完善。

   4 PPP项目优化建议

   4.1 完善相关法律法规

   PPP融资模式的发展能够帮助政府减少财政压力，但是在减少压力的同时也会产生一些问题，如一些社会资本会控制成本、降低工程质量、工程延期，难以到期交工，造成损失等问题，这些问题的形成原因就是因为没有完善的法律法规对其进行管制。首先，国家和政府应该制定针对PPP融资发展的法律法规，使得在面对问题的时候，可以找寻到相关的法律条文作为依据；其次，法律条文的制定必须明确划分，政府和社会资本之间所需要负担的责任、履行的义务和承受的风险，只有将这些划分清楚，才有利于将来处理问题的时候划分责任；最后，出台针对政府的法律法规文件，因为政府主体的特殊性，政府既是PPP融资的参与者，又是PPP融资的监管者，具有双重身份，所以国家应该根据各地区的情况，制定法律用来约束政府及其职能部门，在法律条文中明确出政府的职能、权力和应尽的义务。

   4.2 加强政府引导

   面对PPP融资项目地域发展不平衡的现状：首先，政府作为PPP融资项目的发展主体，很多地区的政府对于PPP融资的发展模式不重视，还是沿用传统的单一融资方式，政府单独出资完善基础设施。但是大部分基础设施的资金成本收回时间很长，政府的财政压力很大，作为主导地位，政府应该率先实施优惠政策吸引民间资本进行合作；其次，政府应该明确自己在合作中的地位，保障企业的资本不受损失，只有在这样的投资环境中，社会资本才能放心进行投资，大胆引进资本用于基础设施建设的合作；最后，政府应该加强宣传力度，正确宣传PPP融资的作用以及应用的意义，对于企业和社会发展的好处，让社会资本和人民可以正确地去认识PPP融资，对其不会产生错误的理解。

   4.3 创造公平竞争环境

   PPP融资模式是建立在公平竞争的环境之中的，由于各城市之间的经济发展各不相同，一些经济发展水平低，人均收入低的地区，往往得不到公平的竞争，受到不公平的竞争待遇，所以应该创造公平竞争环境。首先，要具有完善的计划策略，在进行PPP项目的制定中，要设计完善的方案，确定合理的价格，在项目运行的过程中建立严格的监管制度；其次，政府作为PPP融资的监管者和主体，应该主动给予一些竞争能力差、经济发展落后地区一些优惠政策，像在征地方面给予一定的补贴，在购买商品中给予一定的税收减免等，这样才能使PPP融资模式的发展更加公平，使得区域之间的竞争公平。

   4.4 深化PPP模式探索

   在对PPP模式的研究过程中，应该深入其内部进行探索和研究，探索PPP融资模式发展的核心，实施有效的手段对PPP模式进行研究。首先，国家和政府应该积极地实行以大带小的PPP融资新战略，利用大的PPP项目带动更多小项目发展；其次，深化PPP模式需要加强业务的专业化水准，进行专业化的培训。政府部门应该聘请国内外资深的专业学者和专家，来对PPP融资进行讲解，树立正确的PPP融资模式理念；最后，应该建立PPP项目库。政府将本地区的基础设施项目进行集中和整理，将数据进行收集，然后统一进行招标，寻找有意向的社会合作者，全程应透明化、公开化，保证竞争的公平性。

   4.5 完善定价机制

   完善PPP项目定价机制：首先，我国可以借鉴国外的先进经验，来进行完善本国的发展，采取价格上限监管方法，设置基准管制价格，并根据物价因素等实际情况动态调整；其次，保证政府和社会资本在合作中的平等地位，建立风险分担的动态管理机制，合理进行风险分配。同时，鼓励金融产品创新，针对投资者不同的风险偏好和收益率要求来设计产品，从而吸引更多的社会资本。

   5 PPP项目模式应用案例 ----“鸟巢”PPP项目

  “鸟巢”项目被认为是一个成功的PPP项目，但遗憾的是，“鸟巢”PPP项目失败了，其中最根本的原因是社会资本方的非专业化问题。从满足项目的融资需求看，“鸟巢”的PPP模式达到了目的，但从政府的融智和融制两方面看，“鸟巢”PPP模式较预期还相差甚远。

   5.1 项目概况

   该项目作为2008年北京奥运会主场馆，被定为国家体育场，被形象地称呼为“鸟巢”。“鸟巢”是我国首个运用PPP模式并由社会资本投资建设和运营的大型体育场馆项目。其坐落于奥林匹克公园中心区南部，总占地面积21公顷，建筑面积 25.8万平方米，总投资31.39 亿元。项目于2003年12月开工建设，2008年6月 28正式竣工。“鸟巢”是具有国际先进水平的大型多功能体育场，可容纳观众 80000人，可承担特殊重大比赛、各类常规赛事以及非竞赛项目。

  “鸟巢”面向全球开展的社会资本方公开招标曾经引起了全世界的广泛关注，30多个国内外投资者或联合体购买了标书，但实际参与投标的联合体只有3家。最终中信集团公司等四家国内外企业组成的中信联合体中标。项目特许经营期30 年。在项目总投资中，中信联合体出资42% ，北京市国有资产经营公司代表市政府出资 58% 。双方以中外合资经营方式组建项目公司——国家体育场有限责任公司，负责“鸟巢”的投资、融资、建设和运营管理等全生命周期的工作。

   5.2 获得的相关政策支持

   大型体育场馆项目投资建设成本高，投资风险相对较大，为增强“鸟巢”项目对社会资本的吸引力，帮助社会资本获得合理的投资回报，北京市政府从投资、土地、税收和市场等多方面给予了大力支持。

  （1）投资政策。按照相关协议，北京市政府占总投资58%的出资实际上成为对项目的投资补助，项目公司的法人代表也由中信集团派出。

  （2）土地政策。“鸟巢”享受的土地政策非常优厚，土地一级开发费用仅为1040元/平方米，相当于相邻地段土地市场出让价的10%左右。

  （3）税收政策。PPP项目公司注册为中外合资经营企业，可以享受外商投资企业的所得税税收优惠政策。

  （4）市场和收入支持政策。北京市发展和改革委员会牵头协调市相关部门帮助中信联合体获取利益。

   5.3 项目失败的主要原因

  “鸟巢”曾经属于PPP模式成功落地的正面典型，但最终成为了不成功的PPP 项目的典型代表，其原因是多方面的。

  （1）社会资本方的选择先天不足。作为社会资本方的中信联合体不能算是专业化的大型体育场运营商，中信联合体各成员均不具备大型体育场馆专业化的运营管理经验。相对而言，中信联合体成员的主要优势在于融资和工程建设。这是“鸟巢”PPP模式失败的最根本原因，也是产生其他问题的根源。

  （2）建设方案没有充分考虑后期的商业运营要求。优化设计通常是PPP项目社会资本方的权力。然而，项目的社会资本方及其组建的项目公司没有获得项目设计主导权，在接手项目管理权后没有从更好地开展商业运营的需要出发进行优化设计。实际上，由于缺乏专业化的大型体育场馆运营管理经验，社会资本方恐怕也难以真正做好优化设计方案，这也是其问题所在之一。

  （3）在项目建设中出现设计变更。比如取消建设可闭合顶盖，投资建设成本是降低了，但导致后期的商业活动受限，使得项目的门票、广告等各类经营性收入包括商业零售都受到了较大影响。另外，北京市政府在项目开工后决定取消建设可闭合顶盖，这意味着设计荷载的降低，也一定程度上导致项目的基础工程和梁柱等工程的投资浪费。另外，减少停车位，直接导致看比赛或参加商业活动的人数受影响，并进一步影响其他商业零售收入。

   6 结语

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