摘 要：在招标投标活动中，界定投标人的报价是否低于成本十分重要。在工程领域，有人将低价中标这一现象戏称为“饿死同行、累死自己、坑死业主”。一方面，随着监管部门从标前、标中到标后的全流程监管，招标投标活动逐步规范化，通过低价中标进而谋求灰色利益的可能性被大大降低。另一方面，随着中国制造业的整体转型，在产品质量上不愿意投入的企业，生存也将愈发艰难。通过防范措施，促使投标人对低价投标方式作出谨慎选择。

   关键词：低于成本；目的；认定；危害；措施；建议

   1 工程项目成本的定义

   工程项目成本是指项目在实施过程中所消耗的生产资料转移价值和劳动者的必要劳动所创造的价值的货币形式。一般来说，工程造价的成本价包括以下内容：

  （1）材料费：包括各种建筑材料、构件、半成品等费用；

  （2）人工费：包括工程项目中各个工序所需的人工费用；

  （3）机械使用费：包括工程项目中所使用的各种机械设备的租赁和维修费用；

  （4）间接费用：包括管理费、税金、保险费等其他费用。

   在确定工程造价的成本价时，需要进行详细的市场调查、工程量计算和比较、材料和设备的选型和采购等方面的分析和计算。同时，还需要考虑工程实施过程中的各种风险和不确定性因素，以确保工程造价成本价的合理性和可行性。

   2 低于成本投标报价的目的

   一般来说，投标人的投标报价应在企业成本价的基础上加上适当的利润。但是，还是有投标人冒着低于成本价而被否决的风险投标。其主要目的有：

  （1）由于市场竞争激烈，投标人低价投标可以提高中标的机会。因此，投标人采用“低价中标，高价索赔”策略，想方设法修改设计，增加签证变更，追加合同价款；

  （2）为了开辟当地市场，先低价中标，赢得企业的知名度和影响力，然后利用资源谋求再中标得益；

  （3）由于法律法规规定的否决投标情况中的低于成本价指的是低于企业自身的成本，而每个企业的成本，一般都是属于商业机密，外人无法知晓。在实际操作的过程中很难判定投标人的报价是否低于成本，于是有的企业据此钻空子，存在侥幸心理；

  （4）为了围标、串标、陪标的需要，以低于成本价报价拉低基准价，配合他人中标。

   3 对低于成本投标报价的认定

  《中华人民共和国招投标法》第33条规定“投标人不得以低于成本的报价竞标”，第41条规定“中标人的投标应符合能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低，但投标价格低于成本的除外”。从第33条的规定中可以看出投标人以低于成本的报价竞标是一种违法行为，第41条进一步规定投标价格低于成本将不能中标。

  《评标委员会和评标方法暂行规定》七部委第12令中的第21条规定：在评标过程中，评标委员会发现投标人的报价明显低于其他投标报价或者设有标底时明显低于标底，使得其投标报价可能低于其个别成本的，应当要求投标人做出书面说明并提供相关证明材料。投标人不能合理说明或者不能提供相关材料的，由评标委员会认定该投标人以低于成本报价竞标，其投标应作废标处理。在这条规定中更加明确指出投标报价低于其个别成本，由评标委员会认定后按废标处理。以下为案例分析。

   案例1：

   2023年9月重庆市公共资源交易网发布了重庆一纵线白彭路至小湾立交段工程（科学大道九龙坡段）施工二标段中标结果公布，项目第一中标候选人湖南省第三工程有限公司的投标报价为5.4亿，本次招标项目招标控制价为1876862596.61元，下浮率达到了惊人的71%。

   中标信息：

   第一名:湖南省第三工程有限公司

   投标报价（元）544290182.98

   第二名:中交隧道工程局有限公司

   投标报价（元）1408022288.00

   第三名:中国建筑第七工程局有限公司

   投标报价（元）1392509595.79

   显然，评标委员会认定湖南省第三工程有限公司的投标报价不是低于成本的报价。如果能按这个结果签订合同当然皆大欢喜。但是随后在中标公示期间第一中标候选人放弃中标候选人资格，导致本项目重新招标，造成双输的结果，这从侧面印证了其投标价格低于成本。一方面建设单位即没有选择到合理低价的投标人，也因为重新招标而耽误了宝贵的工期；另一方面投标人也要因放弃中标，意味着放弃投标保证金，也要被扣掉信用分，对以后的投标会产生不利的影响。

   案例2：

   该项目为重庆工商大学茶园校区一期土石方平场工程，2022年2月中标结果进行了公示：该工程最高限价为3394.275001万元，中标报价为151.612347万元。

   中标信息：

   第一名:重庆市爆破工程建设有限责任公司

   投标报价（元）1516123.47

   第二名:中冶建工集团有限公司

   投标报价（元）8950756.06

   第三名:重庆黄金建设(集团)有限公司

   投标报价（元）14662614.95

   因为本次采用的是低价中标法，所以第二、三名中标候选人的投标报价虽然比第一中标候选人要高出不少，但下浮率仍然达到了73.63%和56.80%。但第一名的报价还是让人吓了一惊，该项目最终被重庆市爆破工程建设有限责任公司以151.612347万元拿下，3000多万的项目，151万中标，下浮率为95.53%，真是令人瞠目结舌。中标结果说明评标委员会同样认定重庆市爆破工程建设有限责任公司的投标报价也不是低于成本的报价。

   虽然近几年开始有禁止低价中标的风头，但是市场上依然有大量的低价中标，难以杜绝，因此类似这种超低价中标的例子依然层出不穷。

   当然，评标委员会在短时间内判断项目投标报价是否低于成本是不现实的。主要原因有：

  （1）招标控制价是招标人根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法，以及拟定的招标文件和招标工程量清单，结合工程具体情况编制的招标工程的最高投标限价。定额本身具有一定时效性，所确定的定额水平，是大多数企业经过努力能够达到的平均先进水平，而且都只能反映一定时期的生产力水平。当生产力向前发展了，定额就会变得陈旧，一般是5年左右就要重新修订定额。所以，招标控制价的水平完全可能低于企业的个别水平，投标报价也可能低于招标控制价。因此，定额可以作为市场竞争的参考价格，但不能充分反映参与竞争企业的实际消耗和技术管理水平，在一定程度上限制了企业的公平竞争。

  （2）招标控制价的编制应遵循客观、公正、公平的原则。但编制单位良莠不齐，如果质量不过关，可能会对招标控制价产生以下影响：

   1）影响招标效果：如果招标控制价设置不合理，可能导致招标人无法吸引到合适的投标人，或者投标人报价过高，造成项目超预算或流标；

   2）影响投标人报价：招标控制价是投标人报价的最高限价，如果控制价过低或过高，可能误导投标人报价，影响中标价格的合理性；

   3）影响评标结果：在评标过程中，招标控制价是评标专家对投标人报价进行评审的重要参考依据，如果招标控制价设置不合理，可能导致评标结果失真，影响中标结果的公正性和合理性；

  （3）评标委员会没有进行深入的评估和分析。报价是否低于成本价是一个很复杂的问题，包括对投标人的个别成本进行核实。但这项工作通常需要很多的时间、人力和专业知识来实现，要充分考虑质量、工期、施工组织方案、新材料、新工艺及后期运维服务等，因此短时间内仓促评审可能导致评标结果不准确和不公正。

   由此，“投标人不得以低于成本的报价竞标”应指投标人投标报价不得低于其为完成投标项目所需支出的企业个别成本。对于是否存在《招标投标法》第三十三条规定的以低于成本价竞标的问题，在实际评审过程中评标委员会是很难判定的，而且招标投标法是鼓励企业通过提高管理水平和经济效益，降低个别成本以提升其市场竞争力的。

   4 低于成本投标报价的危害

   低于成本报价的危害主要有以下几个方面。

   4.1 扰乱招标投标秩序

   低于成本报价扭曲了工程项目的市场价格，导致资源配置不合理，并诱导同行恶性竞争，不利于投资活动的管理。如果投标人为了中标而选择低于成本报价，这可能会导致其他投标人不愿意或无法与之竞争，从而破坏了正常的招标投标秩序，增加了管理的制度成本，给投资活动的管理带来了困难。

   4.2 影响工程质量

   低价中标最大的隐患往往就是低价低质。如果投标人以低于成本的价格中标，为了弥补损失，他们可能需要通过在工程中使用低质量材料、偷工减料等手段以降低成本，这将导致工程质量和安全投入不足，容易出现工程事故，造出类似“豆腐渣”的低质工程。

   4.3 增加全寿命周期内成本

   建设产品的使用期较长，从建设项目全寿命周期理论来看，建设的低成本不等于建设项目全寿命周期成本最低。建设单位建设一个项目是期望其发挥最大的投资效益，虽然投资成本的降低，一般情况下可能有利于投资效益的发挥。但是，建设项目一般都有一个很长的使用期，从建设项目全寿命周期理论来看，建设的低成本并不等于建设项目全寿命周期成本最低。低价中标如无法控制各环节的工程质量，往往会增加运营成本，从而导致即使是建设成本是最低的，但运营或维护成本的增加会使在项目的全寿命周期内成本并非最低。招标人所选择的低价中标也并不一定是最终的工程造价最低，或者说即使工程造价最低也并非全寿命周期成本最低。

   4.4 增加合同履行风险

   低于成本报价可能会导致合同履行不顺畅。在合同履行过程中，可能会出现签证增加、工程量增加等情况，这些都会导致最终结算价格增加，从而给业主带来经济损失。此外，由于投标人可能采取偷工减料、高价索赔等手段弥补损失，一旦监管和履职到位，最终合同将难以真正全面履行，以致造成“烂尾工程”，这也就给合同履行带来一定的风险。

   4.5 不利于市场稳定

   低于成本报价可能会导致其他投标人采取类似的价格战策略，造成市场价格波动大，不利于市场的稳定发展。低于成本中标往往一个最直接的后果就是一些报价合理、实力雄厚的企业被排除在了项目的大门之外。这就扰乱了建筑市场的正常竞争秩序，而这只是一个恶性循环的开始，因为接下来中标企业还得面临如何解决资金缺口的问题。此时只有两种情况，要么在工程建设中逐渐偷工减料，要么把工程停下来，和投资方重新谈判，争取投资方更多的投入。

   5 防范低于成本投标报价的建议

   低于成本的投标报价一直被诟病，但从未被解决。针对这种情况，主管部门发布了《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规【2022】1117号）。在强化招标人主体责任方面，《意见》提出：加强评标报告审查，招标人发现评分畸高畸低、异常低价投标等情形的，依照法定程序复核纠正。显然，主管部门也对异常低价投标的情形引起了重视。但投标人低价竞标是其商业策略的一种，只要有市场需求，就永远不可能杜绝。面对这种报低价竞标的情况，招标人应当进一步科学编制招标文件，通过多种方式倒逼投标人诚信履约。

   5.1 建立诚信体系，健全失信惩罚机制

   构建以信用为基础、衔接标前标中标后各环节的新型监管机制，对违法失信主体依法依规实施失信惩戒。也就是说，一旦未来在招标投标环节中出现“问题”，经有关部门认定投标人有失信行为的会被纳入企业信用记录，相关负责人同样会被追责。在这个以信用为基础的“集采时代”，失信=失去市场，惩罚力度不言而喻。

   当前，由于供求关系失衡，投标人产能严重过剩。因此，在招标过程中，应当要严把市场准入关，健全市场清出机制，对于有挂靠投标、非法转包、违法分包和串通投标、虚假投标等行为的投标人，以及对于发生过严重质量、安全事故和严重投标失信、履约失信、行贿受贿行为的投标人，要依法作出严肃处理，限制进入招标投标市场同时，建议对那些资质好、讲信誉的诚信单位应给予优先支持，从而促使行业良性发展、健康发展。

   5.2 编制合理的招标控制价

   编制单位应当对项目充分调研，了解项目的具体情况、价格要素水平和行业标准等。在此基础上，制定合理的招标控制价，防止投标人利用低价获取中标。

   在招标文件中明确评审方法，包括综合评估法和最低价中标法等。对于复杂的大型项目，可以采用综合评估法，综合考虑投标人的技术能力、质量、价格、服务等因素，避免单纯以价格为唯一评审标准。

  （2）制定合理的评审标准

   制定合理的评审标准，应当考虑到项目的具体需求和目标，以及投标人的实际情况，确保评审标准的合理性和公正性。

  （3）设定合理的定标原则

   在招标文件中设定合理的定标原则。如以接近招标控制价的投标报价为中标候选者，或以综合考虑投标报价、质量和服务因素的定标原则来确定中标候选者。同时，应当在招标文件中明确定标原则的理由和依据，确保定标的合理性和公正性。

   5.4 形成行业成本价格体系

   由政府或行业组织制定招标成本指导价，考虑行业整体行情、专家经验、政府政策的调整，结合历史价格等因素，运用大数据分析，至少包含建设的标准、基准期及建设地点等内容，并定期更新，为招标项目制定的一个参考成本价格。

   5.5 提高行业自律意识

   招标投标相关方应当提高行业自律意识，遵守公平竞争原则，不采取低于成本报价等不正当手段进行竞争。同时，投标人应当加强自身管理，提高成本核算能力和报价水平，确保报价合理、符合市场实际情况。

   6 结语

   总之，认定投标报价是否低于成本，是一个专业性比较强、非常重要的问题，没有绝对把握，不能轻易判定。这就要求评标委员会要懂技术、懂经济，在认定报价是否低于成本时，一定要认真、负责、科学、公平、公正、严谨的对待；主管部门要进一步完善市场环境，让企业拿质量说话；企业要以质量为目标，提高生产力，降低成本，维护优胜劣汰的市场规则，不再想着只有低价才能中标。

 

   参考文献：

   [1]《中华人民共和国招投标法》；

   [2]《评标委员会和评标方法暂行规定》（七部委第12令）；

   [3]《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规【2022】1117号）。