摘 要：我国工程造价行业历史悠久、源远流长，可追溯到春秋战国时期。改革开放以来，随着我国国民经济的高速发展，建筑市场竞争激烈，作为建筑工程重要组成部分的工程造价也在不断发展与改革，从而带动着建筑行业的健康稳定发展。本文将回顾我国工程造价行业的改革历程，分析我国工程造价行业发展所取得的成效与面临的挑战，展望工程造价行业发展的未来。另外，浅谈对2020年中华人民共和国住房和城乡建设部办公厅发布的《关于印发工程造价改革工作方案的通知》（建办标〔2020〕38号）的理解与看法，为各造价人员在改革背景下对工程造价行业发展的思考提供参考。

   关键词：工程造价；改革；发展

   1 工程造价行业发展概述

   1.1 工程造价行业的兴起、开端

   据我国春秋战国时期《周礼·考工记》中“匠人为沟恤”一节的记载，已经出现了工程施工的度量单位：“10方里（即100个里）为1成，成与成之间修建深和宽各8尺的洫；100平方里（即100个成）为1同，同与同之间修建深和宽各16尺的浍。”[1]这是人类出现最早的施工控制方法的文字记录之一。如此可见我们中华民族的祖先早已深知计量的方式方法对工程造价起着至关重要的作用。

   19世纪末至20世纪上半叶，经济上我国民族工业迎来了起步、初步发展；政治上我国完全沦为半殖民地半封建社会，签订的一系列不平等条约使得我国民族危机空前加剧，中华民族已经觉醒，进而爆发了一系列反对帝国主义和封建主义的爱国运动。同时，在这期间我国人民向西方的学习已上升到了“思想”层面，从以前的学习器物转化到学习制度。在外国资本侵占的些许城市，逐渐出现了招投标承包方式。但是由于受到历史条件以及受到经济发展水平的限制，建筑市场制度在当时的应用范围并不广泛，工程造价行业也因此发展缓慢。

   1.2 工程造价行业的成长

   1.2.1 1949年新中国成立后至20世纪90年代初期

   新中国成立至1955年，我国工程造价行业还没有使用统一的预算定额。这一时期主要是依据企业和造价人员的经验，通过图纸计算工程量，结合市场情况进行报价。

   1956年至1966年我国开始使用统一的预算定额，工程造价的确定由此更具系统性。通过统一的工程量计算规则计算出工程量，再通过统一的预算定额计算出直接费用，再按相关规定计算出间接费用以及其他有关费用，最终确定预算造价。竣工后编制竣工决算，经核查审查后的决算即为工程的最终造价。

   1967年至1976年，我国概预算制度遭遇损坏。造价管理机构被撤销，造价基础资料被销毁，造价人员被迫改行。这一时期的造价方式是施工企业在工程完工后向建设单位实报实销。

   1977年至1991年，概预算制度迎来恢复和发展。1977年我国重建造价管理机构。1978 年，我国发布 “国家计委、国家建委、财政部关于加强基本建设概、预、决算管理工作的几项规定”。这一政策加强了概算、预算、决算的管理工作，加强了责任制，提高了“三算”的质量，对坚持“勤俭建国”的方针，合理确定并控制项目工程造价，合理使用建设资金并降低建设成本，提高项目投资效益，推进工程造价行业健康稳定持续发展都具有重要的意义。在此之后一直至20世纪80年代后期，我国相应颁布了一系列规章制度以及管理办法等以建立健全工程的概、预算制度，合理控制工程造价和工程项目投资，从而提高项目投资效益。1990年7月，中国建设工程造价管理协会成立，标志着我国工程造价管理制度被众多造价人员所认可，这不仅有利于规范造价行业、机构、人员行为，也推动了工程造价行业诚信建设。

   在新中国成立后，我国的计划经济体制从初具雏形至完全确立。国民经济的大力发展，带来了大规模的基本建设需求。为合理使用建设资金，我国不仅引进了原苏联的概预算制度，同时也从本国国情情况出发建立和颁布了适合我国的造价制度。这一时期，我国的工程造价管理制度是使用统一预算定额与统一单价情况下的工程造价计价模式。这一阶段延续时间长，概预算制度也经历了与建筑行业漫长的磨合期。

   1.2.2 20世纪90年代至2009年

   1992年中国共产党第十四次全国代表大会明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。传统的预算定额计价模式实际上是按照国家指令进行的造价管理模式，它限制了费用竞争，无法调动行业的创造性，这已不能适应我国社会主义市场经济的发展。在此背景下，只有加快工程造价持续改革的步伐，才能使建筑行业高质量发展，带动我国基础建设的发展，对实现建立社会主义市场经济体制的目标具有积极作用。1992年我国建设主管部门提出“控制量、指导价、竞争费”的改革思路。各地区也相继明确规定把预算定额单价中的人工、材料、机械价格作为基价，通过定期发布当月市场价格信息来进行动态指导，允许在规定的幅度内调整。此次改革通过对预算定额的宏观控制，对市场价格的定期更新，间接费实行市场竞争，这种把计划经济体制下的静态管理方式转变为市场经济体制下的动态调整，使得项目的价格水平能基本反映市场的价格变化。

   国家于1997年颁布《建筑法》、1999年颁布《合同法》和《招标投标法》。这三部法律的颁布与执行，有利于规范工程造价行业的市场行为, 而且也使各企业和造价机构今后的行为有法可依。《建筑法》、《合同法》和《招标投标法》随着工程造价行业的发展和市场的不断变化，不断修改并完善，与之相配套的法律法规也相应出台，这有效地保护了国家的经济利益、社会公共利益和市场主体各方的利益。

   2003年中华人民共和国住房和城乡建设部颁布《建设工程工程量清单计价规范》并在全国实施。为适应市场的不断变化和维持市场建筑行业的高速发展，我国住房和城乡建设部在总结各地区推行计价规范的经验和征求各地区、各机构意见的基础上，相继颁布了2008年及2013年版本的工程量清单计价规范，对工程量清单计价规范进行修改、补充和完善。《建设工程工程量清单计价规范》规范了建设工程的计价模式，同时标志着我国工程造价体制正逐步与国际接轨。这种计价模式是由政府在全国范围内确定统一的计价原则、计价方法和必须遵循的规则，包括统一的项目编码、统一的项目名称、统一的计量单位、统一的工程量计算规则等。同时，将企业的人工、材料、机械的消耗量水平以及管理费、利润等由企业根据自身能力以及自身优势来确定。这充分反映了我国坚持“政府宏观调控、部门动态监管、企业自主报价、市场竞争形成价格”的原则。《建设工程工程量清单计价规范》不仅能反映市场经济并有利于合理分担市场不确定性带来的风险，同时简化了计算过程，从而减少了不必要的重复工作。

   2009年中国建设工程造价管理协会颁布“全过程造价控制操作规程”，象征着我国建设项目全过程造价管理理论的建立。我国以工程施工阶段为主的工程造价活动得以延伸，增加了建设项目前期的可行性研究和初步设计阶段，使建设项目决策前能科学预见活动的结果，做好事前的主动控制，从而使决策更科学化。

   2 工程造价行业发展中的挑战

   2010年至今，我国工程造价管理坚持市场化改革方向，全面推行工程量清单计价，不断校改和完善工程造价行业制度，取得了一定的成果。但是发展的同时也面临着许多问题与挑战。

   2.1 工程计价的依据有所局限

   目前，虽然工程量清单计价模式已全面实施和使用，但是我国多数项目仍然采用传统的定额计价，多数建设单位、施工单位、咨询单位等还是依赖预算定额。预算定额是各省市住建部门根据当地社会平均先进施工水平编制的具有指导性的定额，对建设项目的策划、评估、决策、设计、施工到竣工结算的过程中都发挥着重要的作用与意义。然而我国对于预算定额的过度依赖，使得工程造价行业发展举步维艰。一方面，定额计价依据不能很好满足市场需要，不仅难以发挥市场在资源配置中的决定性作用，也影响了工程造价的准确性；另一方面，由于定额预算的限制，企业无法发挥自身优势，无法促使企业之间的良性竞争，不利于推动工程造价行业的创新发展。随着科技的进步与发展，建筑市场不断涌现新技术、新材料、新工艺等，此外市场是一个动态的集体，其中价格波动频繁，价格的不断变化使政府所发布的数据已不能及时反映当时的市场。即使我国预算定额每五年进行一次调整，依旧不能及时准确反映市场的实际情况，定额计价得到的项目工程造价自然也就无法准确体现当下的造价水平。企业如果继续待在预算定额的舒适圈里，就无法发挥自身的优势。大家都在使用统一的报价体系，久而久之，施工企业就会忽视自身的综合要求，缺乏对市场价格的判断以及对市场真实情况的把握，企业最终可能会趋于同质化。

   2.2 工程造价的控制力度有所欠缺

   有工程大多数就会有纠纷，而工程纠纷的实质大都是工程造价纠纷，工程造价纠纷贯穿工程项目全过程。例如，在招投标阶段业主在招标时的工程量清单描述不规范或考虑深度不到位等引起的造价纠纷；在设计阶段对图纸的设计缺陷、前期图纸设计不合理、忽视成本问题导致施工过程中的变更签证从而引起的造价纠纷；合同约定条款不清晰、合同履约率低引起的造价纠纷等。工程造价纠纷涉及到整个项目各阶段、各时期，也涉及到建设单位、咨询单位、设计单位、监理单位、施工单位等项目相关成员。如果项目发生这些造价纠纷，可能会影响到项目的质量、工期、项目各方的利益。竣工结算阶段的造价纠纷可能会拉长项目结算办理时间。情况更为严重的话，农民工工资拖欠问题可能会引发社会不稳定因素。因而，在项目全过程中应增强对工程造价的控制力度。

   3 工程造价行业发展对策

   2020 年7月，住房和城乡建设部办公厅《关于印发工程造价改革工作方案的通知》（建办标〔2020〕38号）。该方案虽只是在全国房地产开发项目以及及北京市、浙江省、湖北省、广东省、广西壮族自治区有条件的国有资金投资的房屋建筑、市政公用工程项目进行工程造价改革试点，但也预示着工程造价行业未来的发展方向。这值得行业每个相关单位、机构与人员深入学习与思考，找准各自的定位，积极适应目前工程造价行业的新局势。

   3.1 完善工程计价依据发布机制

   针对预算定额无法及时反映出市场的变化，使得按预算定额得到的工程造价不够准确以及各企业过于依赖预算定额使得企业间无法发挥自身优势进行竞争定价这些情况，《工程造价改革工作方案》提出“取消最高投标限价按定额计价的规定，逐步停止发布预算定额”和“搭建市场价格信息发布平台，统一信息发布标准和规则，鼓励企事业单位通过信息平台发布各自的人工、材料、机械台班市场价格信息，供市场主体选择。” [2]

   取消最高投标限价按定额计价的规定，意味着要实行最高投标限价按清单计价的规定。实行按照清单计价的招投标活动，各参与投标的单位没有统一的造价参数标准，需要自行结合市场情况和自身企业能力进行报价活动。

   停止发布预算定额，造价人员必须深入了解施工工艺，测算人工、材料用量、机械损耗折旧等费用，预测市场价格动态发展，准确编制出合适的企业定额。依据市场实际情况不断更新属于自己的数据库，结合自身特色采用与市场相匹配的数据库。这种动态调整方式下的招投标活动能真实反映当下的施工水平。

   随着清单计价地位的逐步强化，各企业以及各造价人员面临巨大挑战与机遇。因为在这个转折点，需要的不再是以往的直接套用，各企业需要居安思危，利用人工智能技术，一边加强造价数据积累一边结合各类资源的市场价格动态，形成一套各具优劣势的系统。

   3.2 严格施工合同履约管理

   建设工程合同是对建筑市场行为的一种法律约束。施工合同遵循公平交易的原则，由各方参照规定要求协商确定各方的权利、义务、报酬。它不仅维护了当事人的合法权益，同时规范着各建设主体的行为，有利于规范建筑市场秩序。《工程造价改革工作方案》要求相关部门加强工程施工合同履约和价款支付监管，发承包双方在签订合同内容后需要严格按照合同约定对项目进行工程款支付和办理工程结算，充分发挥合同管理在工程建设活动中的关键作用。全面推行施工过程价款结算和支付，也就是施工分段结算，把竣工结算分摊到施工过程中，分段对达到质量合格的节点进行结算办理并支付相应价款，包括当期节点工程的合同价、设计变更、价款调整、现场签证、索赔等。全面推行施工过程价款结算，能有效解决拖欠工程款、拖欠农民工工资问题，保障工程建设项目的质量、进度、安全，完善工程结算办理，缩短竣工结算的办理时间；严格按照施工合同履约并采用施工过程结算办法，可有效避免造价纠纷，优化工程造价行业环境，对促进建筑行业高质量发展有重要意义。

   4 结语

   文章在梳理我国工程造价发展历程概述的基础上，分析了部分改革节点下对工程造价行业发展的影响及意义，并提出工程造价行业在不断改革与发展中依然面临的挑战：工程计价依据的局限性以及工程造价控制力度的欠缺处。探讨其中存在的问题，结合《工程造价改革工作方案》的主要任务，给出了相对应的对策。随着预算定额逐步退出历史舞台，挑战与机遇并存，工程造价行业相关单位只有提升自我综合水平，带动提升造价行业整体水平，抓住发展机遇，才能进一步推进工程造价行业市场化改革，才能使工程造价行业走出国门走向国际舞台。

   [1]李亚明.从《周礼·考工记》沟洫关系看我国古代农田水利系统. 黄河水利职业技术学院报, 2008,20(2)：99-101.

   [2]住建部.住房和城乡建设部办公厅关于印发工程造价改革工作方案的通知（建办标〔2020〕38 号）. 住建部网站，2020.