曹正洪

（四川鑫海工程造价咨询事务所有限公司，四川 成都 61000）

摘 要：近几年国务院、住建部、各省市地方政府为了发挥工程总承包企业的技术和管理优势，促进企业做优做强，推动产业转型升级出台了加快推行工程总承包的文件，同时为了促进建筑行业健康持续发展，相距出台了工程总承包管理办法、工程总承包监督管理、工程总承包计价规则、工程总承包合同计价的指导意见等一系列文件。但在工程总承包计价的具体实施细则上没有出台更多的指导性文件，让工程造价管理从业者在编制工程总承包招标控制价的总价部分实际操作产生困惑及迷茫。四川省住建厅出台了工程总承包项目计价的指导意见，明确工程总承包项目原则上采用总价或总价与单价组合式合同。但在目前未出台工程总包建设项目总价部分计价的操作细则相关规定的基础上，本文用工程总承包建设项目案例介绍编制工程总承包招标控制价总价部分的具体思路，旨在探讨和总结工程总承包建设项目总价部分的计价操作重点及难点，为逐步推广的工程总承包项目计价提供更科学、更合理的造价管理经验。

关键词：工程总承包；招标控制价；总价部分；计价；探讨

0 引言

工程总承包是对建设项目的设计、采购、施工进行全过程的承包，并需要对质量、安全、工期和造价全面负责的承包方式，也是为了实现设计、采购、施工等各阶段的深度融合，提高工程建设水平。但工程总承包因承包模式与施工总承包的差异，其总价部分的造价管理和施工总承包模式的造价管理显然不同，需建设项目相关参建方引起足够的重视才能发挥工程总承包模式对造价管理的优势。

1 工程总承包项目概况及编制背景

X项目位于成都市某创新科技园，项目占地面积约 27 亩，共 2 个地块，总建筑面积约 14.82 万平方米，地下3层，地上分别为21层和23层；地下室建筑面积约 3.68 万平方米，地上部分建筑面积约 11.14 万平方米，主要修建内容为办公楼、商业用房。本工程总承包项目招标控制价编制范围包含本项目范围内的建筑及装饰工程、安装工程、附属工程、精装修工程、总平景观工程、临电工程、临水工程及为完成本项目所涉及的其他配合工程（不限于红线内）。

本项目的发包人为成都某国有平台投资公司，按照“政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包”的文件精神，发包人在招标时决定采用工程总承包发包模式。根据《四川省住房和城乡建设厅关于四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包合同计价的指导意见》川建行规【2022】12 号文件精神，本项目计价采用总价与单价组合式合同。

按照住建部和发改委（建市规【2019】12号）文件精神，“采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包”。本项目为国有企业投资项目，因建设需要，在完成审批和备案流程后，在发包人提供方案设计的基础上进行本工程总承包项目的控制价编制。

2 工程总承包项目招标控制价总价部分编制流程

按照发包人要求，编制该工程总承包项目控制价的编制工作方案，主要包括人员组织、进度管理、质量控制等内容要点。工作主要流程如下：

（1）接受委托任务，收集工程信息资料；

（2）根据工程总承包项目的规模及特点，组建造价咨询项目小组；

（3）收集工程总承包项目计价的相关文件，并组织造价咨询项目小组进行学习、讨论；

（4）根据工程总承包项目的特点，寻找类似项目作为分析工程量、价、费的参考依据；

（5）根据发包人提供的方案设计测算出的部分内容工程量和类似项目分析出的工程量指标，结合类似项目的工程量指标确定是否进行修正，按照现行计价规范和计价定额及相关配套文件进行计价；

（6）分析讨论本工承包项目招标控制价中的总价部分和单价部分的内容范围；测算本工程总承包项目招标控制价中的总价部分和单价部分的造价比例；如总价部分造价未达到文件规定的“总价与单价组合式合同中总价部分占比原则上应超过合同价的50%”要求，在分析工程建设内容基础上确定需将单价部分调整为总价部分的项目清单内容，直到满足文件要求为止；

（7）按照拆分的工程总承包计价划分的总价部分和单价部分内容，编制总价部分和单价部分的项目清单，并形成本工程总承包项目的招标控制价；

（8）编制工程总承包项目清单说明；由发包人组织工程、设计、造价部门等对以上成果文件进行讨论确定送评审稿；

（9）经发包人上级主管部门评审后，确定本工程总承包项目的项目清单。

3 工程总承包项目招标控制价总价部分编制重点、难点及处理措施

3.1 工程总承包项目的实施条件

住房和城乡建设部、国家发展改革委发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）第六条规定：“建设单位应当根据项目情况和自身管理能力等，合理选择工程建设组织实施方式。建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式”。该规定明确了适用于工程总承包项目的条件，也为发包人的发包要求提供了指引。建设范围、建设规模、建设标准、功能需求等建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包模式。因此，未能编制“发包人要求”或编制的“发包人要求”不符合工程建设目标实现的，不宜采用工程总承包模式。但在工程实践中，不少发包人为赶进度，对于项目未实施初勘，或初步设计仅为报批，或者明知与实际需求差异大后期会调整方案，就仓促进行建设。因而，提供给承包人的资料十分有限或不准确，承包人无法按照现有资料来进行设计、风险评估和估算，但却要求承包商报出固定总价，这是严重不合理的，剥夺了承包人根据其经验和能力进行项目策划、优化设计、选择设备、制造工艺和施工方案的权利，完全背离了推行工程总承包的方向。

笔者接受造价咨询的该工程总承包项目，发包人明确了项目建设规模、建设标准和功能需求，有通过审批的方案设计，基本满足工程总承包发包的条件。但发包人仍需对该发包条件引起高度重视，避免不满足该发包条件而实施该工程总承包项目，大概率会增加后期的工程建设和投资管理难度，增大计价争议和审计风险。

3.2 发包人对拟建项目的要求

根据住建部、四川省住建厅发布的关于工程总承包管理相关办法规定，工程总承包项目招标文件包括：①发包人要求，要列明项目的目标、范围、设计和其他技术标准，包括对项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收等的明确要求；②建设单位提供的资料和条件，包括发包前完成的水文地质、工程地质、地形等勘察资料，以及可行性研究报告、方案设计文件或者初步设计文件等。

其中“发包人要求”是发包人采用工程总承包模式的必备条件，是承包人投标的重要依据，是合同文件的重要组成部分，也是指导工程实施并检查工程是否符合发包人预定目标的重要基础。以“发包人要求”取代工程量清单的“项目特征”，引导发包人在没有详细施工图无法确定项目特征的情况下，对项目功能、品质、交付标准等作出说明，是为了避免招标说不清、事后算不清，重回“费率招标按实结算”的老路，以工程总承包之名行“三边工程”之实，阻碍工程总承包模式的推广和健康发展。项目清单重在对项目功能、品质、交付标准的描述，作为总价合同，项目清单单价及工程量不作为结算依据，这是与施工总承包工程量清单的主要区别。

“发包人要求”的编制内容是否符合要求，关系到工程总承包项目实施成败。所以发包人在实施工程总承包项目前，一定重视“发包人要求”具体内容的编写。

3.3 类似参考项目的选择

建筑工程的单一性决定了每个建筑都是独特无二的，所以在编制工程总承包招标控制价总价部分时，应特别注意作为参照物类似建筑的选择。笔者在选择参照物时，进行了项目类型的综合对比：①拟建项目的建筑物类别，如本项目为研发功能的综合办公楼，则在选择参照物时对应综合办公楼；②拟建项目的建筑类型，如本项目为剪力墙筒体框架结构，则在选择参照物时对应该结构类型；③拟建项目的建筑高度或层数；④拟建项目的建筑规模（或建筑面积）；⑤拟建项目的外立面形式；⑥拟建项目的空间布局；⑦拟建项目的范围内容和功能需求；⑧拟建项目的定位需求；⑨拟建项目的建造标准等等。按照此方法，选择更接近或更贴合拟建项目的类似建筑参照物，其工程量指标、造价指标才会更科学、更合理，更有使用价值，这是编制工程总承包招标控制价总价部分非常关键的内容，也是工作的重点和难点。根据以上综合对比内容，结合四川省、成都市等造价主管部门和协会发布的造价指标、公司的数据库，选择了多个办公综合楼项目作为参考物进行对比和分析，结合现有工程资料，较好地选择了部分类似项目作为参考，并提取相关数据备用。所以，数据库的建立和运用是以后编制工程总承包招标控制价总价部分的关键和核心，也是造价咨询机构立足社会的核心资源，需引起工程造价咨询机构的高度重视。

3.4 类似参考项目的工程量指标及修正

在确定类似参考项目后，对该参考项目进行对比、分析，剔除特殊或设计不合理影响工程量指标较大的因素，分析出各类似项目的工程量指标，作为拟建项目的工程量指标参考依据。这是工程量指标分析的具体工作，需要核实各指标内容的归类属性是否正确，避免因工程内容的归类属性不一致影响工程量指标的准确性，从而造成拟建项目选用参照物指标错误。

该工作需要仔细梳理、认真核实，对分析出来的工程量指标经过造价咨询小组集体讨论后作为拟建项目的参考依据，避免因个人因素造成分析后的工程量指标失真。

3.5 拟建项目工程量指标的确定

根据委托单位提供的方案设计资料，测算出部分内容的工程量及指标，如楼地面工程量及指标、外立面工程量及指标、内墙工程量及指标、门窗工程量或指标等等。为了工程量指标的准确性，委托单位提供的方案设计资料越详细越完善是最好的。按照测算出的部分内容工程量指标，结合类似参照物的工程量指标，根据拟建项目的具体情况，落实是否考虑对以上工程量指标进行修正，并确定拟建项目的部分工程量指标，按照现行计价规范、计价定额及相关配套文件、现行市场价格进行计价，获得该部分内容的招标控制价。

3.6 拟建项目招标控制价总价部分内容和单价部分内容的确定

根据拟建项目的实际情况，结合选择的类似参照物项目数据，测算出该拟建项目的招标控制价，讨论本工承包项目招标控制价中的总价部分和单价部分的内容范围，并测算本工程总承包项目招标控制价中的总价部分和单价部分的造价比例。如总价部分造价未达到文件规定的“总价与单价组合式合同中总价部分占比原则上应超过合同价的50%”要求，在分析工程建设内容基础上确定需将单价部分调整为总价部分的项目清单内容，直到满足文件要求为止。在承担X项目的造价咨询时，该工作内容因委托单位方案变化或者限额设计要求，发生工程总承包招标控制价多次测算、修正、调整的情形，这也是工程总承包造价管理的重要步骤，避免因前期测算工作不足影响投资管控，从而降低审计风险。在工程总承包控制价确定后，才能进行总价部分和单价部分内容的具体划分。笔者经手的多个工程总承包招标控制价编制，因设计限额要求和多次进行方案内容的具体调整，导致招标控制价的不断测算和调整，从而影响工程总承包控制价总价内容和单价内容的划分并不断按照控制价的变化进行总价内容和单价内容的调整归类。这是工程总承包招标控制价编制的重点和难点，需要引起高度重视。

3.7项目清单说明的编制

3.7.1工程总承包项目总价部分和单价部分的实施界限

项目清单说明特别是总价与单价式组合合同项目，因计价方式分别为固定总价和固定单价，故需明确工程总承包项目总价部分和单价部分各自的实施范围，避免因工程招标时未明确表述总价部分和单价部分的实施界限，或者虽然表述但含糊不清、前后矛盾，造成后期工程计价争议（笔者曾参加过因招标时对总价部分和单价部分的实施界限未描述清楚，造成工程总承包单位与发包人产生巨大争议情况的项目讨论），从而影响工程建设的进度和投资管理。

在工程总承包项目总价部分与单价部分均完成工程量清单编制后，需要在项目清单说明中对总价部分和单价部分的实施界限做具体的划分（当然也有发包人在工程总承包项目的招标文件的发包人要求或技术标准中作具体划分）。X项目总价部分和单价部分的划分界限如下：

3.7.2工程总承包项目总价部分的变更计价

四川省住建厅“川建行归[2022]12号文”规定:发包人提出的工程变更是指发包人变更合同中“发包人要求”或招标文件发布时提供的经审批的初步设计或取得建设工程规划许可证或通过自然资源主管部门审查后的设计方案。发包人提出的工程变更（即发包人要求变更、初步设计变更、设计方案变更）,应按照合同约定调整合同价款。目前，很多工程总承包项目建设实施中很大程度上虽有一定的工程变更需求，但未在招标文件、合同条款、清单说明中对总价部分的工程变更引起的计价调整方式作出具体说明，将会引起计价争议。

工程总承包项目总价合同或者总价与单价组合式合同中的总价部分，项目清单列出的任何数量，不得将其视为要求承包人实施的工程的实际或准确的工作量，且很多项目清单存在未列出的项目清单及列出的项目清单工程量与实际实施的工程量不同的情况，这是和施工总承包发包的明显区别。所以，工程总承包项目的总价部分，其项目清单工程量及价格仅作为评标和签订合同的参考，无论如何变更，仅在总价基础上增减变更部分价款。

对于工程总承包项目的工程变更计价问题，需要考虑变更前后的工程数量和全费用单价。经查阅已经招标的工程总承包项目，其项目清单说明中明确了总价部分的结算方式，但对工程变更怎样计价未进行明确约定，发承包双方很大可能在竣工结算时产生争议。笔者经过多个工程总承包项目清单的编制，结合相关部门文件，按照公正合理、科学客观、操作落地的要求，对工程总承包项目工程变更计价提出了以下操作思路：

（1）原招标项目清单有工程变更前的清单项目：由于工程总承包的承包人的报价更注重项目整体的收益，具体到其中某项项目清单价格未必反应其成本和收益，因此不应以项目清单价格直接作为工程变更调整合同价款的依据。当发生工程变更时，对变更项目采用合理成本和利润的定价原则较为公正，但在操作中怎样确定合理成本和利润有一定的难度。在实际情况中，很多发包人都在招标文件中约定投标人进行投标报价时，仅对总价部分报出总价而不针对具体的项目清单报出价格，这样可以相对容易计算出总价部分的投标下浮率，也不存在有清单项目的不平衡报价问题。因此，笔者建议在招标时尽可能提供较详细或齐全的总价部分项目清单内容，从而可以在合同或清单说明中约定工程变更时，按照控制价计算口径计算出工程变更后的清单项目造价后并在总价基础上进行增减。也就是工程变更后的项目清单造价=工程变更后的清单数量*（工程变更后的全费用综合单价-变更前原招标项目清单全费用综合单价），并考虑投标下浮率后进行价格调整，但需要对工程变更后的主要材料进行认质核价。

（2）原招标项目清单没有工程变更前的项目清单但有类似于变更工程项目清单：可参考原类似项目清单，按照“原招标项目清单有工程变更前的清单项目”的计价方式处理。

（3）原招标项目清单没有工程变更前的清单项目：相关政策文件规定因工程变更引起项目清单或其工程数量发生变化时，应根据变更工程的合理成本和利润调整合同价款，但该类调整情况相对复杂，也不具有实际操作性。笔者建议对该类工程变更的定价原则由发承包双方在合同中阐述清楚并具备实际操作性，避免引起计价争议。对此，可在合同中明确并按照以下方式进行处理：

发承包双方根据相同定价原则分别确定变更工程项目清单与原项目清单的价格，按照二者差额调整合同价款，也就是工程变更后的项目清单造价=工程变更后的清单数量*（工程变更后的全费用综合单价-变更前原招标项目清单全费用综合单价），并考虑投标下浮率后进行价格调整，但需要注意对工程变更前、工程变更后的主要材料进行认质核价。

3.7.3人工费、可调价材料的调整方式

工程总承包模式区别于施工总承包，从招标文件的清单来说，一个是项目清单，一个是工程量清单。项目清单载明的工程数量或者清单项目不作为实际施工和工程结算的要求，这是和施工总承包的工程量清单的本质区别。人工费和可调价材料进行调差就需要工程数量、单价，但工程数量在项目清单中不能直接使用，且单价关系到人工专业（如建筑、装饰、安装）的分类、可调价材料品种及规格型号（如钢筋规格型号、电缆规格型号）。所以，从人工费和可调价材料调整的具体实施来说，工程总承包项目的调整方式就非常有必要在项目清单说明或拟采用的工程总承包合同中进行具体约定。

3.7.3.1 人工费调整

人工费的调整需要明确人工数量、人工单价、专业种类。但项目清单的人工数量与施工图的人工数量大概率不一致，工程总承包项目建设周期通常较长会有不同时期的人工费调整系数。工程总承包项目有建筑专业、装饰专业、安装专业且各专业人工调整系数不同，这样就需明确人工费和不同时期的人工费调整的具体方式。笔者经历过多个工程总承包项目的造价编制，对总价部分的人工费调整一般会有以下处理方式：

(1)明确约定工程总承包中人工费数量和调整时期：发包人给定工程总承包项目总价部分的定额人工费或含量指标；约定人工调整的专业工种（如约定全部按照建筑专业的人工进行调整）；约定人工费调整的时期（如约定人工费调整的时间为工程开工令下达之日起到工程竣工验收日止，并按建设行政主管部门发布的人工调整系数或指数的算术平均值进行计算）。该调整方式较为简便，有利于结算处理。但因调整结果和施工工期有关，且直接按照某种专业的人工以及直接采用开竣工时期的调整系数或指数的算术平均值进行调整，对发承包双方均存在较大风险，建议根据建设项目的建设周期和市场条件谨慎采用。

(2)依据施工图预算确定人工费按照施工进度进行按实调整：该处理方式与施工总承包的人工费调差方式相同，属于依据施工图预算的人工费根据施工进度和建设行政主管部门发布的人工费调整系数或指数据实调整，缺点是工程量大、耗时长。

(3)以上人工费调整的组合处理方式：发包人确定的总价部分人工费、调整时期（可变化）、约定的专业工种、施工图预算确定的人工费及专业工种等变化组合，均可明确约定人工费的具体调整方式。

3.7.3.2 可调价材料的调整方式

与人工费调整一样，总价部分的人工费调整一般会有以下处理方式：

(1)明确约定工程总承包中可调价材料数量含量指标和调整时期：发包人给定工程总承包项目总价部分的可调价材料含量指标（如钢筋单位含量指标、混凝土含量指标、砂浆含量指标）；约定可调价材料调整的规格（如约定钢筋全部按直径Ф16三级钢筋、混凝土按照等级C30混凝土进行调差）；约定可调价材料调整的时期（如约定可调价材料调整的时间为工程基础垫层实施之日起到工程主体验收日止，并按建设行政主管部门发布的可调价材料信息价的算术平均值进行计算）。该调整方式较为简便，有利于结算处理。但因调整结果和施工工期有关，未考虑部分可调价材料的施工周期，对发承包双方均存在较大风险，建议根据建设项目的建设周期和市场条件谨慎采用。

（2）依据施工图预算确定可调价材料数量并按照施工进度进行按实调整：该处理方式与施工总承包的可调价材料调差方式相同，属于依据施工图预算的可调价材料品种及数量，并根据施工进度和建设行政主管部门发布的可调价材料信息价据实调整，缺点是工程量大、耗时长。

（3）以上人工费调整的组合处理方式：发包人确定的总价部分可调价材料含量指标、调整时期（可变化）、施工图预算确定的可调价材料品种及数量等变化组合，均可明确约定可调价材料的具体调整方式。

综上，对于人工费调整或可调价材料的调整，发包人可以选择较多的处理方式。根据《四川省住房和城乡建设厅关于四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包合同计价的指导意见》（川建行规〔2022〕12号）文件精神，人工费和可调价材料的调整可采用价格指数法和信息价法，且通常情况采用信息价法进行调整，而信息价法又采用含量指标法的方式，这样简单、方便、快捷。但在确定拟建项目的人工费工种及单位含量指标和可调价材料品种（规格型号）及单位含量指标时就非常关键。在拟建项目市场常见设计资料相对齐全、拟建项目参照物数据完整时，选择单位指标耗量来进行人工费和可调价材料调整是相对科学、合理的方式。但如拟建项目的特殊性较强或方案可能发生变化、数据库资源参照性不够的情况下，按照施工图预算书的相关数据结合施工进度来进行人工费和可调价材料调整也不失为相对合理的方法。

考虑到建设行政主管部门对X项目的高标准建设要求，以及项目结构超限、幕墙具有光伏发电功能等方案存在不确定性问题等，经与发包人详细讨论，X项目工程总承包的总价部分人工费和可调价材料按照施工图预算结合现场进度依据建设行政主管部门发布的相关信息资料进行调整。经过以上编制程序，X项目工程总承包控制价编制小组与发包人合约部门、设计部门、工程部门、审计部门以及方案设计单位相关专业人员对项目清单总价部分的发包人要求、技术标准、编制范围、编制说明、工程变更调整、人工费及可调价材料调整等内容多次分析、讨论、修改，按照《四川省住房和城乡建设厅关于四川省房屋建筑和市政基础设

施项目工程总承包合同计价的指导意见》（川建行规〔2022〕12号）及《四川住房和城乡建设厅关于调整四川省房屋建筑和市政基础设施工程总承包项目安全文明施工费计取标准的通知》（川建标发〔2022〕226号）文件规定，编制完成了X项目的工程总承包招标控制价（送审稿）。经过发包人上级主管部门委托的造价咨询机构评审后确定了本项目工程总承包的招标控制价，并按照建设程序完成了本工程总承包项目的招投标工作，较为圆满地完成了本次造价咨询任务。

4 工程总承包项目招标控制价总价部分编制总结

随着国家对工程总承包的大力推进，使用工程总承包模式进行招标将会越来越普遍。但由于工程总承包计价管理制度及管理办法的操作细则缺失、发包人的要求不明确、造价咨询单位的不重视等因素，造成目前工程总承包控制价的总价部分如参考指标数据选择、工程变更调整方式、人工费及可调价材料调整方式相对困难。经过包括X工程总承包项目在内的多个项目招标控制价的编制工作后，笔者认为在编制工程总承包项目控制价的总价部分内容时要注意以下事项：

（1）造价咨询单位需重视总价部分的计价依据（如造价测算数据、单位指标数据等）的科学性、合理性、适用性；

（2）发包人需重视并具体明确“发包人要求”，如建设范围、建设规模、建设标准、功能需求等建设内容；

（3）招标文件如合同条款或项目清单说明中要详细约定合同变更（如工程变更）和物价变化（如人工费及可调价材料）的具体调整方式，并注意合同变更和物价变化调整方式的实操可行性，以便满足发包人主管部门的评审要求，积极推动工程总承包项目的建设进度和强化建设项目的投资管控，降低发包人的审计风险，从而凸显工程总承包独有特点，以利于发挥工程总承包企业的技术和管理优势。但必须注意的是，工程总承包模式是以功能或结果为导向，发包人应重点关注最终结果是否满足发包人规定的功能标准。无论是单位工程层级清单或者分部分项工程层级清单的“发包人要求”仅作为提示发包人可能关心的问题。在实践中，应根据发包人对工程交付目标的期望选择性使用，避免发包人严格控制导致工程承包人无法根据其经验和能力进行设计优化，限制承包人利用价值工程机制控制和降低成本的权利。

参考文献：

[1]《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号）

[2]《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19号）

[3]《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法>（建市规[2019]12号）

[4]《建设项目工程总承包计价规范》（T/CCEAS001-2022）

[5]《四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（川建行规[2020]4号）

[6]《关于四川省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包合同计价的指导意见》（川建行规[2022]12号）

[7]《关于调整四川省房屋建筑和市政基础设施工程总承包项目安全文明施工费计取标准的通知》（川建标发[2022]226号）

[8]《山东省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价规则》