王艳芳

（安迅达工程咨询有限公司，四川 成都 610000）

摘 要：在工程总承包项目中，发包人要求即是招标文件的组成部分，也是工程总承包合同文件的重要内容，是工程总承包项目按“图”向按“约”转变的重要体现，贯穿于项目的始终。以实际案例阐述“发包人要求”的重要性、风险点以及编制发包人要求的注意事项等，以期为正确编制“发包人要求”提供借鉴和参考。

关键词：工程总承包；发包人要求；重要性；风险点；案例

0 引言

在工程总承包项目中，工程总承包商负责整个项目的实施过程，可以有效解决设计与施工的衔接问题、减少采购与施工的中间环节，顺利解决施工方案中的实用性、技术性、安全性之间的矛盾，有利于整个项目的统筹规划和协同运作，是近年来国家大力推行的工程承包模式。

这种承包模式相较于传统的施工总承包模式，由按图施工变成按约施工。《发包人要求》作为发包人对项目功能要求、工程范围、工作界区、时间要求、技术要求、竣工试验等关键信息，发承包双方权利义务关系的落脚点，其准确性直接影响项目能否达到预期目标及合同目的实现。

本文结合某市血液中心工程总承包项目，分析项目实施中产生的典型争议问题，浅谈《发包人要求》的重要性。为发包人编制项目《发包人要求》文件和投标人依据《发包人要求》制度投标策略提供一点建议。

1《发包人要求》的重要性

《发包人要求》是招标文件重要的组成部分，是投标人投标的基础，是合同价格对应的工作内容，是承发包双方履行权利和义务的依据。对投标人编制投标方案、编制报价文件、配置人员起着至关重要的作用。《发包人要求》要清晰精准，不可更改的基础资料更应该确保准确。如《发包人要求》编制界限不明确，约束不清晰，极易引起合同争议，增加项目投资风险，进而引起法律风险。

由于工程总承包项目是在完成初步设计及初设概算批复后进行招标，招标人根据初步设计内容和项目实际情况，在满足最低技术要求和标准规范的前提下编制《发包人要求》。而项目的实施阶段是施工图完成并通过图纸审查后，两阶段的项目情况和基础数据会有一定变化，项目的招标阶段和实施阶段的《发包人要求》也会存在差异，项目的招标阶段和实施阶段的工程量清单会存在较大差异。

为减少因《发包人要求》变化引起的技术、造价变化，招标人应对初步设计文件严格把关，其编制深度应达到国家标准和规范要求，主要材料设备参数应满足订货要求，并达到编制施工图设计文件的条件。

招标人应在项目招标阶段准备充分，详细核实项目基础资料、细化技术参数、对设备参数市场调研对比，尽量提供准确的基础数据。并增强风险意识和风险管理能力，审慎地编制《发包人要求》，确保真实充分地反映招标人的意图。

2 发包人应对《发包人要求》的准确性负责

《建设项目工程总承包合同（示范文本）》GF-2020-0216第二部分通用合同条件第1.12 条【《发包人要求》和基础资料中的错误】描述：《发包人要求》或其提供的基础资料中的错误导致承包人增加费用和（或）工期延误的，发包人应承担由此增加的费用和（或）工期延误，并向承包人支付合理利润。从此条款可知，发包人应对《发包人要求》的准确性负责。

3《发包人要求》以及其提供的基础资料存在错误引起的风险

如果《发包人要求》以及其提供的基础资料存在错误，发包人应及时补正。发包人作相应修改的，应按合同中的“变更与调整”的约定处理。

有些项目的发包人对于其提供的基础资料是否准确并不确定，会在招标文件中要求承包人对提供的基础资料进行核实，提示投标人有基础资料错误的风险。对于投标人而言，应落实发包人要求和基础资料的审核工作并调整相应投标报价。

但是即使在招标阶段发包人要求承包人对提供的基础资料进行核实，如果没有其它约定，根据合同原则，基础资料错误造成的损失也应由发包人承担。从项目实施角度来考虑，该类要求只是让投标人对发包人提供的数据风险引起重视，谨慎地制定投标策略。

4 案例项目

4.1 案例项目业主基本情况

案例项目业主隶属于市卫生健康委员会，承担为全市区（市）县、200余家医疗机构、近千万常住人口提供临床用血与血液安全保障任务，同时负责本省采供血机构规范化培训、质量控制与评价、应急血液调剂，以及市辖区内医疗机构血库建设指导、临床安全输血培训及输血质控等工作，是集血液采集供应、科研教学、科普宣传于一体的公益二类卫生机构。

4.2 案例项目基本概况

（1）项目名称:某市血液中心迁建项目

（2）项目规模：由综合业务楼、后勤保障楼、食堂、配套用房等组成，总建筑面积约5万平方米。

（3）项目投资金额：签约合同价2.8亿元。

（4）发包模式：项目通过初步设计文件审查后采用EPC发包模式进行了项目招标，工程总承包单位为中建某公司，联合体成员单位为市政设计研究院。

4.3 合同履行过程中因为发包人要求不明确引起的争议事项

4.3.1 合同模式

本EPC项目采用总价合同，合同内容为按照初步设计文件及《发包人要求》完成项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收等所有内容。根据《关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（建市规〔2019〕12号），本项目设有最高投标限价，并在招标文件中公布了最高投标限价的计算方法及配套的工程量清单。

4.3.2 项目价款重大争议事项

由于本项目功能特殊，综合楼需设置屈曲约束支撑（BRB钢材，耗能型）。初步设计文件对BRB钢材支持类型、支撑强度、支撑型钢规格等未设计，仅对相关内容做了“应根据《屈曲约束支撑应用技术规程》T/CECS817-2021设置屈曲约束支撑，施工图阶段对此项内容进行深化设计”的设计说明。

在项目招标阶段，由于无BRB钢材编制依据和设计文件，投标最高限价未编制此部分内容，也未根据初步设计文件说明预留暂估费用。与最高投标限价配套的工程量清单编制说明也未明确说明是否包含BRB钢材，在提供的工程量清单中未列项。项目在完成招标进行施工图设计后，经测算相关内容涉及金额约800万元，占合同价的2.24%。

4.3.3 价款争议观点

4.3.3.1 承包人意见

承包人认为，虽然《发包人要求》是发包人在招标文件及合同中提出的各项要求，是发包人权利义务的诉求总和,但承包人的工作范围及风险范围一定是有边界的。根据公布的最高投标限价的计算方法及配套的工程量清单，本项目最高投标限价并不包含BRB钢材相关内容。虽然初步设计文件中有相关的说明，但是此项工作未计入最高投标限价，《发包人要求》也未明确包含此部分内容。

现根据初步设计文件说明及技术规程要求，本项目须根据《屈曲约束支撑应用技术规程》T/CECS817-2021进行施工图设计，此项内容和费用不包含在EPC合同范围内，属于工程总承包合同范围外的工作，应按合同中的“变更与调整”的约定处理。建设方应根据审查后的施工图按合同约定的“变更与调整”计价计量方式另行支付费用。

4.3.3.2 建设方意见

《屈曲约束支撑应用技术规程》T/CECS817-2021涵盖项目项目基准期和实施期，本项目在初步设计文件也做了说明，并要求施工图设计阶段进行深化。并且初步设计文件作为招标文件的一部分，随招标文件在主管部门指定网站公布，根据下载记录，投标人均下载获取该文件。

招标阶段发包人要求投标人对招标人提供的基础资料核实、自行进行现场勘测等提示，明示了项目风险。投标人递交投标文件则视为接受了包括核实基础资料在内的招标文件中设置的各项要求，中标后双方签订的合同是真实的意思表示。

本项目为EPC总价合同，根据招标文件要求，合同价格是完成项目建设范围、建设规模、建设标准、功能要求等所有要求的价格，即合同价应包含BRB钢材所有内容，发包人不另外支付相关费用。

4.4 争议问题分析

4.4.1 从合同模式角度分析

本项目为总价合同，首先要分析总价对应的标的和数量是什么，总价对应的工作范围是什么。如果对应的工作超过了在项目招标和签定合同时的双方预计的范围、预知的范围、预见的范围，是需要调整合同总价的。

根据本项目初步设计文件和招标范围界定，本合同对应的工作范围是包含BRB钢材在内所有工作内容的。在项目实施阶段，招标人未调整初步设计文件和招标范围，项目未做重大变化和调整，对应的合同价格不应做调整。

4.4.2 从招标工程量清单角度分析

由于EPC项目总价合同的本质是“按约施工”，已标价工程量清单中的工程量不具有合同约束力，随招标文件提供的工程量清单以方便合同变更的计量和计价，即量价风险由承包人承担。

但本项目招标人提供的招标最高限价计算说明明确最高投标限价对应的工作内容并不包含BRB钢材，而其招标范围又包含了该内容，工作范围和其提供的招标限价明显不匹配，最高投标限价有可能低于市场价，最高投标限价可能有失公允。且在项目招标阶段，又提供了招标最高限价的计算说明，是投标人对工作范围的理解产生偏差，导致在合同的履行过程中产生争议。

4.4.3 从项目风险划分分析

虽然招标文件中要求承包人对提供的基础资料进行核实，提示投标人有基础资料错误的风险。虽然此风险引起的损失根据合同风险范围划分应由发包人承担，但是承包人如果在投标阶段发现标的物内容和发布的最高投标限价不匹配应提出询问或质疑，以便招标人核实相关问题并及时答复或补正。

既然投标人已经参与投标并签定合同，投标价对双方就是有约束力的，其投标价就被认为是投标人完成本项目所有工作的合理价。至于最高投标限价是否合理，是投标人应在投标阶段是否参与该项目的考量，而不是签定合同之后提出增加合同价款的依据。

4.4.4 从法律角度分析

根据《中华人民共和国民法典》的基本规定，民事主体从事民事活动时应当遵循公正、诚信原则和确定各方的权利和义务。建设工程招投标活动的原则是公开、公平、公正和诚实信用，保护招标投标活动当事人的合法权益。本项目最高投标限价的设置对投标人来说有失公允，有可能损害投标人的利益。建议双方当事人协商解决处理，以便合同的顺利履行，使项目投资尽快发生社会效益。

5 结语

EPC工程总承包项目相较于传统的施工总承包类型项目，由于招标阶段在初步设计文件完成后，相较于施工图完成后的施工总承包招标，招标人需要做更详尽的前期工作，对《发包人要求》的编制应合理明确，界限明确。虽然《招标工程量清单》中的工程量不具有合同约束力，但是作为招标文件的一部分，也应该和其它文件的描述和范围保持一致，不能和其它文件产生矛盾和冲突。作为招标人，应按国家法律法规和民法典的规定，编制真实合理的满足招标要求的投标最高限价，为选择优质的承包商创造良好的营商环境，从而提高工程建设效益。

对于投标人而言，应重视《发包人要求》和其它基础资料，招标文件中要求承包人勘察现场或核实基础资料的，应及时复查复验并调整相应投标报价。对《发包人要求》及其它资料不一致或者矛盾之处，应根据招标文件要求提出质疑或澄清，谨慎落实发包人要求和基础资料的核对工作，不能以施工总承包的思路进行投标报价。因为在工程总承包发包模式下，业主提供的基础资料有误并不一定都会以变更等方式解决。

总而言之，较施工总承包模式而言，工程总承包发包模式增加了招标人和投标人的工作难度，要求从业人员掌握招投标知识、工程造价知识、法律知识等相关知识，提高工作技能和水平，让自己和企业在激烈的竞争环境中处于有利的位置。