□ 四川德维工程管理咨询有限公司 郭立波

 

【摘 要】作者根据自己多年从事工程造价、工程项目管理的经验，结合《合同法》、政府和社会资本合作（PPP模式）法规、政策精神，对政府和社会资本合作项目采购主体性质、执行风险和利益分配、移交主体和方式等多环节进行分析和讨论，剖析PPP模式项目性质、优选方案、认识误区、注意事项，提出PPP模式实施中将会出现的问题，并提供相关问题解决思路，为PPP模式的实施提供一些建议和意见。

【关键词】资本；政府社会；PPP

 

一、政府与社会资本合作项目采购

（一）PPP模式项目采购对象

在社会主义公有制制度下，由于土地和矿产资源是社会公有，BT、BOT模式下投资人对建设期和运营期间的项目产品所有权是不完整的。BT的产品只能“部分买卖”，B0T项目产品用一定时期的收益置换产品部分所有权，项目采购对象是项目产品部分权属，和真正意义上的BT、BOT模式是有区别的。

在公有制制度下，土地、矿产资源公有，社会资本参与基础设施和公用事业的建设，不能说是社会资本直接进行投资建设，只是“代投资”或者说“投资合作”。社会资本承担的设计、建设、运营、维护、移交过程中产生的成本，政府按照“成本+服务费”的形式进行“补建设”、“补运营”的“补贴制”偿还，而不是“回购制”的买卖，形成公有制制度下政府与社会资本合作投资特色模式。

（二）PPP模式项目采购“服务合同”

1. 合同相对的主体

《关于加强地方政府性债务管理的意见》提出“投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目”，规定将PPP模式主体分成“投资者独自成立特别目的公司建设和运营合作项目”和“投资者与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目”两种模式。

在政府与社会资本合作模式下，政府从公共产品直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”和“监管者”，其中“合作者”为模式核心。因此，按照下列两种分类，有利于解决《合同法》上的主体问题：

一是“投资者独自成立特别目的公司”模式下，采用“签署关于承继项目合同的补充合同”。

二是“投资者与政府共同成立特别目的公司”模式下，采用“由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同”。

不管采用何种分类，在项目采购过程中要作出特别声明，避免出现《招投标法》里禁止的“阴阳合同”。

社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。事实上，很多政府操作机构却将“社会资本”的资格限制在具有对本PPP项目承包施工资质的企业上，这和PPP模式精神是不相符的。“社会资本”应该注重拥有较大的资本金，具有较强的融资能力和管理能力的企业，而不能将“社会资本”限制在是否具有对本项目承包施工资质上。如果将具有承包施工资质企业当作“社会资本”成为项目公司股东，除非该企业不参与本项目承包施工，否则既是投资人又是承包施工方，不利于项目管理，也违返了《招投标法》关联性原则。

政府本身不能成为项目公司股东，只有委派机构代表政府成为股东，而委派的机构也应该是企业，比较理想的是将来接收移交的国资企业。

2. 项目合同性质

实际上，PPP模式里政府实质是采购社会资本提供的“服务”。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》里PPP操作模式为经营性项目、准经营性项目、非经营性项目。

政府和社会资本合作（PPP模式）项目合同政府采购的不是产品本身而是对产品的设计、建设、运营、维护管理的服务。在经营性项目上，社会资本的“成本+服务费”在经营收费中得到弥补。在准经营性项目上，社会资本的“成本+服务费”在经营收费中不足以弥补部分，政府进行补贴，就是所谓的“补建设、补运营”。在非经营性项目上，社会资本的“成本+服务费”政府进行全额补贴，就是所谓的全额“补建设、补运营”或者只是“补建设”，政府自己管理运营。

综合以上分析，PPP模式项目合同应该是委托合同。委托社会资本和政府资本共同进行项目设计、建设、运营、维护管理。在委托合同模式下，政府对项目的“量”和“价”都可以变化，这就要在合同中特别重视，在“量”和“价”变化的情况下，如何保护社会资本的利益问题，设置好“恢复相同经济地位”原则。

二、政府与社会资本合作项目执行

（一）项目公司股权和盈亏

PPP模式政府委派的项目“合作者”职责是在项目建设中实施“监管者”责任和减少政府的举债责任，政府并没有赋予“合作者”盈利职能。《合同法》规定项目公司盈亏在没有约定情况下，一般是按照股权比例进行处理，也可以按照双方另行约定处理。按照股权比例或者按照具体约定来处置盈亏，都要体现在公司章程上。

（二）服务费和投资回报

PPP模式项目合同应该是委托合同。社会资本投资回收依靠政府对“成本+服务费”进行补贴。对“成本补贴”不是社会资本投资的目的，对“服务费”的补贴是目的。但是从社会投资角度来说，某种意义上“服务费”也理解为“成本”，因此仅仅回收“成本补贴”+“服务费”，社会资本投资的意愿还是不强烈的，这就需要设置投资回报的问题。

很多PPP模式政府委派机构认为，项目公司可以从项目发包差价里获取利益，或者从运营盈利中获取利益，不需要进行投资回报，这是错误的观点。以上两种利益只是社会资本通过自己的管理得到的额外利益，况且在发包建设和运营中也可能存在亏损。在经营性项目里，政府只是对固定的建设预算成本进行补贴，不会对在建设和运营中的实际亏损进行弥补。在准经营性项目、非经营性项目里，政府也是对固定的建设预算成本进行补贴，不会对社会资本在建设中的实际亏损进行弥补，纵然对运营中的亏损进行弥补，也只是弥补亏损部分，对社会资本不产生盈利。

根据风险和利益相一致原则，不应该把项目发包差价或者在运营时可能获取的利益当作投资回报，PPP模式合同必须设立投资回报率。回报率是根据项目特点谈判或投标来确定（按年回报率或者月回报率计算）。

（三）项目融资和保证

PPP模式在基础设施建设中，社会资本承担商业风险，政府承担政策、法律和最低需求的风险。融资责任由社会资本或者项目公司负责，目的是防止企业债务向政府转移。这就意味着国有融资平台公司不能充当融资保证人，国有资产所有权（包括国有土地使用权）、既有权利也不得抵押或者质押，政府资本不承担融资责任。

社会资本或者项目公司是PPP模式融资主体的两种选择。严格意义上，PPP模式的融资主体是项目公司，因为PPP模式收取政府补贴的是项目公司，而不是社会资本，归还贷款也应该是项目公司，所以项目公司应该是最合法的融资主体，社会资本承担融资保证。

投资成本里必须包含利息，利息应该理解为投资成本的一部分，不应该将利息和投资回报相混淆，要分清利息是成本、投资回报是收益的概念。融资利率是根据银行的谈判来决定，一般是政府支付的利率和项目公司（或者社会资本）支付给银行的利率一致，所以在选择融资银行时最好是政府牵头之下优选的合适利率的银行。利息支付时间是影响融资成本的重要因素，政府在条件允许之下，应该先选择“计量确定法”，每月向项目公司支付上月的利息，或者和银行收息时间一致，按季度支付利息。如果政府在建设期里不支付利息，把利息总和纳入补贴总额，在补贴期里进行补贴，那就要考虑复利因素，增加投资成本。同时，因项目公司在建设期里是没有补贴收入的，只能用贷款来归还利息，这也不符合贷款政策。

（四）风险承担机制

在政府不承担PPP模式商业风险情况下，政府不能为融资承担债务风险，不能提供融资任何保证。地方政府新发生或原有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同承担相关责任。

三、退出机制

（一）社会资本的移交

PPP模式项目建设完工以后，社会资本移交的时间点分别有竣工时、政府“补贴”完成时和经营期结束时。非经营性项目实施PPP模式时一般采用竣工时移交，项目的经营和维护责任在于政府。在合同履约层次，项目在移交以后政府应该把兑现“补贴”作为工作重点，尽快让原定的“项目建设而使沿线土地、房产和其他的资源开发或者增值利益”用以支付“补贴”，或者将约定的纳入政府预算管理的资金按时进行“补贴”。非经营性项目PPP模式采购能否得到社会资本的响应，这条应该是关键。非经营性项目实施PPP模式时，由于项目的预期收入无法完全覆盖“补贴”总额，不足部分将依靠政府的财政预算来弥补，此类项目依靠项目年收入+财政预算补贴来完成年度总“补贴”，因此测算项目年纯收入再确定移交年限尤其重要。同时在政府预算资金非常宽松的情况下，完全可以利用政府预算提前完成全部“补贴”，缩短经营期，提前移交，减少财政预算的开支。经营性项目实施PPP模式时，由于项目的预期收入完全覆盖“补贴”总额，不需要依靠政府的财政预算来弥补，因此测算项目年收入再确定移交年限也是非常重要的。如果年度经营的纯收入超过同年度的“补贴”额，期间积累的收入可能会是总“补贴”额提前完成而造成，可以提前移交。当然，在政府预算资金非常宽松的情况下，也完全可以利用政府预算提前完成全部“补贴”，缩短经营期，提前移交。总之，经营性项目和非经营性项目实施PPP模式时都是以“补贴”全部完成时移交。

（二）补贴的支付、接收和利用

社会资本、“合作者”共同成立的项目公司收到“补贴”后应该优先完成融资部分的债务清偿，但是项目公司收到“补贴”并全部用于支付项目公司融资债务的话，仅仅只是减少了社会资本在融资方面带来的风险，而社会资本预期的利益还没有兑现，在没有完全归还融资的情况下，社会资本如何向“合作者”转让股权问题也应该加于重视。根据风险和收益相一致原则，PPP模式项目公司在公司的盈亏分配上不能适用股东注册资本金比例分配，应该根据双方的相关章程约定执行。

（三）接收机构

根据相关文件规定，项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目实施机构或政府指定的其他机构是PPP模式项目接收机构并且是接收“项目资产”。但是《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金［2014］76号）确定“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务”，后者的含义比前者更加符合PPP模式，所以通过转让社会资本股权扩大政府股东，使政府股东最后拥有100%股权更加符合“购买服务”的概念。同时在第二级合同约定，当政府股东拥有项目100%的股权时，根据项目公司和政府委派的机构签订的第二级合同，使项目公司更好地进行项目后续经营管理。

PPP模式是从BT、BOT等多种融资模式中演变而来，是市场经济的产物，可以减少政府举债，同时发展基础建设。利用社会资本和政府合作的模式，提高社会资本利用率，提高政府信用，对公用事业发展能起到重要作用，因此研究社会资本和政府合作（PPP模式）具有非常重大的意义。

参考文献

［1］关于印发政府和社会资本合作模式操作的通知（财金［2014］113号）

［2］关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金［2014］76号）